Der Bund trickst Sparvorgaben mit Externen aus

Viele Millionen Franken Mehrkosten, Intransparenz und Umgehung der Vorgaben: Die parlamentarischen Geschäftsprüfer kritisieren die Praxis der Bundesverwaltung beim Einsatz von externen Mitarbeitern scharf.

Ein grosser Teil der Arbeit wird hier von Externen erledigt: Das Bundeshaus in Bern.

Ein grosser Teil der Arbeit wird hier von Externen erledigt: Das Bundeshaus in Bern. Bild: Keystone

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Jeder neunte Mitarbeiter gewisser Ab­teilungen der Bundesverwaltung ist ­eigentlich gar kein Beamter, sondern bei einer privaten Firma angestellt. Dieses ­externe Personal führt zu Mehrkosten, Risiken und Intransparenz. Das ist das Fazit einer Untersuchung, welche die Geschäftsprüfungskommission (GPK) des Ständerats gestern veröffentlicht hat. Sie kritisiert die Konzeptlosigkeit des Bundes im Umgang mit den Externen scharf. «Wir erwarten, dass der Bundesrat nun tätig wird», sagte Ständerat Markus Stadler vor den Medien.

Seit Jahren möchte die GPK vom Bundesrat Auskunft darüber, in welchem Umfang die Verwaltung für die Erfüllung ihrer Aufgaben auf externe Arbeitskräfte zurückgreift. Doch die Regierung ignorierte die Forderung. Deshalb hat die GPK nun in neun Bundesämtern und ­Abteilung genauer hingeschaut und sich die Daten selber beschafft. Das sind die Hauptergebnisse:

  • Die neun Abteilungen bezahlten 2012 insgesamt 137 Millionen Franken für die Dienste von externen Mitarbeitern. Knapp 85 Prozent davon entfielen auf den Informatikbereich. Die Externen machten 11 Prozent des Personalbestandes aus und verschlangen 16 Prozent der Personalkosten. Beim Bundesamt für ­Informatik und bei der Informatikstelle des Justizdepartements betrug der Kostenanteil sogar über ein Viertel.

  • Die jährlichen Kosten für einen externen Mitarbeiter betrugen im Durchschnitt 255'000 Franken. Das ist etwa die Hälfte mehr als der Bund für seine regulären Angestellten bezahlt. Einerseits beziehen Externe für die gleiche Arbeit oft mehr Lohn, anderseits verdienen Personalverleihe kräftig an Vermittlungsgebühren. Der höchste Stunden­ansatz, der an eine Firma bezahlt wurde, betrug 325 Franken. Das ist deutlich mehr, als die Rahmentarife des Bundes eigentlich vorsehen würden.

  • Rund die Hälfte der Externen ver­richten «amtstypische Daueraufgaben». ­Deren Beizug beurteilt die parlamen­tarische Verwaltungskontrolle, welche die Untersuchung im Auftrag der GPK durchführte, als «unangemessen». Eigent­lich wäre der Beizug von Externen nur vorgesehen, um vorübergehende Spitzen abzudecken und fehlende Kompetenzen einzukaufen. Viele Externe arbeiten jahrelang beim Bund. Das erhöht auch die Risiken und die Ab­hängigkeit von den privaten Firmen.

  • Knapp ein Drittel der grösseren Aufträge für externe Mitarbeiter wurden freihändig, ohne wettbewerbliche Ausschreibung, vergeben – was eigentlich nur ausnahmsweise erlaubt wäre. Die Begründung der Ausnahmen überzeugt die GPK nicht, wie sie festhält. Zudem zweifelt die Kommission an, dass überhaupt eine rechtliche Grundlage für den Beizug von externem Personal existiert. Drei Viertel der untersuchten Fälle bezeichnet sie als «Pseudo-Aufträge», weil eigentliche Arbeitsverhältnisse als Aufträge deklariert werden.

Keine Steuerung möglich

Die Kosten für die externen Mitarbeiter werden in fast allen Fällen als Sach- und nicht als Personalaufwand verbucht. Das verunmöglicht die politische Steuerung und verhindert Transparenz. Ständerat Stadler sagte, es mache den Anschein, die Verwaltung umgehe teilweise Vorgaben des Parlaments. Ob bewusst oder unbewusst, liess er offen. Gleichzeitig musste Stadler einräumen, dass das Parlament selbst eine «gewisse Mitverantwortung» an der jetzigen Situation trägt. Der stetige Druck auf die Personalkosten könne dazu führen, dass Tätigkeiten ausgelagert würden.

Dem Bundesrat wirft die GPK insbesondere vor, dass er es bisher versäumt habe, die Zügel in die Hand zu nehmen. Eine Strategie bezüglich externen Personals gibt es keine. Die Regierung werde wohl ebenso über das Ausmass der ­Praxis erstaunt sein wie die GPK, mutmasste Stadler. Die GPK verlangt vom Bundesrat zudem, in künftigen Budget- und Spardiskussionen klarere Informationen darüber zu liefern, welche Folgen Kürzungen beim Personal haben. Der Bundesrat hat bis Ende Januar 2015 Zeit, zum GPK-Bericht Stellung zu nehmen und Massnahmen zu präsentieren.

Innerhalb der neun untersuchten Abteilungen waren die Kosten für externes Personal beim Bundesamt für Informatik (BIT) mit Abstand am grössten. Das Amt wehrt sich aber gegen den Vorwurf, ­Vorgaben zu umgehen. Man orientiere die Finanzkommissionen jeweils transparent über die Personalentwicklung, sagt eine Sprecherin. Das BIT müsse die IT-Bedürfnisse der Verwaltung zeitgerecht erfüllen und verfüge dafür «über die ­notwendige Entscheidungsautonomie bezüglich Einsatz von Ressourcen». (Tages-Anzeiger)

(Erstellt: 10.10.2014, 22:34 Uhr)

«Beim Personalverleih liegen Margen von hundert Prozent drin»

Der IT-Unternehmer Konrad Hädener kennt die Probleme der Praxis des Bundes aus eigener Erfahrung.

Sie kritisieren, der Bund beschäftige zu viel externes Personal, ­gerade im IT-Bereich. Als ­IT-Unternehmer würden Sie doch davon profitieren.
Meine Kritik zielt auf den Umfang des externen Personalbeizugs. Die riesigen Vergabevolumen führen dazu, dass nur noch Personalverleihfirmen zum Handkuss kommen können und nicht mehr eigentliche Informatikunternehmen. In vielen Ausschreibungen wird heute offiziell gefordert, dass man im Verleihgeschäft tätig sein muss. Das schliesst spezialisierte mittelständische Firmen aus.

Wer sind die Profiteure?
Teilweise haben die Personalverleiher ihre Wurzeln tatsächlich im Informatikbereich. Sie passten aber ihr Geschäftsmodell an, schlossen sich beispielsweise dem Gesamtarbeitsvertrag Personalverleih an oder gründeten dazu ein Tochterunternehmen. Das macht man als Firma nicht leichtfertig, sondern nur dann, wenn man ganz bewusst dieses Geschäft pflegen will. Ein grosser Player im IT-Personalverleih ist die international tätige Unisys.


Konrad Hädener ist Chef des IT-KMU Nexplore mit 45 Mitarbeitern und sitzt für die CVP im Stadtparlament von Thun BE.

Wie gross ist die Marge bei ­Personalverleihern?
Es ist ein Geschäft, das man grundsätzlich als Briefkastenfirma führen kann. Es gibt lediglich Minimalanforderungen für die Bewilligung. Eine gewisse Führungserfahrung im Personalbereich reicht aus. Eine oder zwei Personen können so einen Mitarbeiterstab von 250 Spezialisten oder mehr vermarkten. Da liegen Margen von hundert Prozent drin.

Versuchen Sie mit Ihrer Kritik nicht einfach bessere Bedingungen für das eigene Geschäft zu schaffen?
Das könnte man einwenden. Aber dem ist entgegenzuhalten, dass die heutigen Praxis der Verwaltung nicht nur höhere Kosten bringt, sondern noch weitere Nachteile. Wenn die Verwaltung einfach externes Personal holt mit der einzigen Vorgabe, dass die Leute eine gewisse Ausbildung haben müssen, dann verliert die Verwaltung die Kontrolle und trägt gleichzeitig das volle Projektrisiko. Es besteht zudem die Gefahr, dass externe IT-Teams zusammengewürfelt sind und schlecht harmonieren. Mit Werkverträgen hingegen könnte die Verwaltung auch die Verantwortung und das Risiko outsourcen. Um Werkverträge korrekt abzuwickeln, fehlt aber häufig das IT-fachliche Know-how.

Gegen Vergaben sind Einsprachen möglich. Weshalb wehren sich KMU, wie Sie eines führen, nicht stärker gegen die Praxis der Verwaltung?
Es gibt bei Vergaben bestimmte Formvorschriften. Wenn die eingehalten sind, dann fehlt die Grundlage für eine Einsprache. Wenn, wie in letzter Zeit vermehrt gemacht, in einer einzigen Ausschreibung sehr viele Vorhaben paketiert und Zehntausende Arbeitsstunden en bloc eingekauft werden, ist das juristisch nicht per se anfechtbar. Zumindest gibt es dazu kein Leiturteil des Bundesverwaltungsgerichts.

In einem Vortrag sprachen Sie bezüglich dieser Praxis von einem schleichenden Skandal, der ­Korruption begünstige. Wie meinen Sie das?
Das Korruptionsrisiko ist bei solchen Megaausschreibungen tatsächlich beträchtlich. Das liegt daran, dass die effektiven Projekte ohne Publikation im kleinen Kreis mit den wenigen im Voraus bestimmten Personalverleihern abgewickelt werden. Das ist intransparent, und die Kontrolle des Marktes versagt völlig. In der IT-Szene kennt man sich und schaut aufeinander. Bei Rahmenver­trägen im Personalverleih ist das unmöglich.

Hat sich die Politik ins eigene Fleisch geschnitten mit knappen Budgets und Personalstopp? Schliesslich muss ja jemand die anfallende Arbeit erledigen.
Es ist fast ein Naturgesetz, dass jede Verwaltung einen gewissen Hang zu Wachstum hat. Ebenso natürlich ist es, dass das Parlament dies eindämmen will. Ein wachsames Auge auf das Personalwachstum, das einer der grössten Kostentreiber ist, ist also richtig. Gleichzeitig darf man aber die Ausweichmechanismen nicht vergessen. Die Entwicklung beim externen Personal ist einer davon. Deshalb ist es sehr zu begrüssen, dass sich die GPK dem nun angenommen hat.

Interview: Christian Brönnimann (Tages-Anzeiger)

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Die Aufträge, mit denen die Verwaltung externes Personal beizieht, sind eine Teilmenge aller Dienstleistungsaufträge. Dienstleistungsaufträge können auch anderes beinhalten – beispielsweise das Mandat für ein Gutachten. Die Abgrenzung ist unscharf. Hauptkriterium ist ein gewisses «Unter­stellungsverhältnis». Das heisst, die Verwaltung verfügt gegenüber externem Personal ein weitgehendes Weisungsrecht.

Während für den Beizug von externem Personal keine bundesweiten Zahlen existieren, sind diejenigen aller Dienstleistungs­aufträge bekannt. Die «NZZ am Sonntag» machte die Entwicklung der letzten fünf Jahre kürzlich publik. Die Grafik zeigt, dass die Verwaltung 2013 rund 850 Millionen Franken für Dienstleistungen ausgegeben hat – über 40 Prozent mehr als vor 5 Jahren. Das VBS erklärt einen Teil des Anstiegs mit buchhalterischen Gründen. (bro)

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