Die Landsgemeinden müssen sich reformieren

An Landsgemeinden ist die Stimmabgabe offen und die Stimmbeteiligung tief. Eine Studie legt Glarus und Appenzell Innerrhoden nahe, die Schwächen der Institution zu beheben – bevor sie abgeschafft wird.

Die Regierung hat den leibhaftigen Souverän vor sich und muss ihm zuhören: Die Landsgemeinde in Appenzell am 29. April 2012. Foto: Christian Hartmann (Reuters)

Die Regierung hat den leibhaftigen Souverän vor sich und muss ihm zuhören: Die Landsgemeinde in Appenzell am 29. April 2012. Foto: Christian Hartmann (Reuters)

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Der Einmarsch der Regierung, die leidenschaftlichen Voten, die angespannte Stille, wenn bei knappem Wahlausgang mehrmals geschätzt werden muss – die Landsgemeinde ist vor allem Tradition, Identität, Emotion. Doch sind Lands­gemeindekantone demokratisch ebenso so gut wie Kantone mit Urnensystem?

Weder die positiven noch die negativen Klischees über die Lands­gemeinde stimmten, sagt Politologe Hans-Peter Schaub, der die Demokratiequalität in acht Kantonen untersucht hat, indem er die Kantone einerseits im Quervergleich miteinander mass, anderseits auf der Zeitachse früher–heute vor und nach Abschaffung der Landsgemeinde. Landsgemeindekantone seien nicht die häufig glorifizierten «Schulen der Demokratie» mit besonders lebendiger Debatte und aktiver ­Zivilgesellschaft. Doch seien die Bürgerversammlungen auch nicht so emotional, kollektivistisch und minderheitenfeindlich wie häufig an­genommen.

Einfachere Initiativen und Referenden

Die Stärke der Landsgemeindekantone liegt darin, dass ihre Stimmberechtigten mehr zu sagen haben. Sie können einfacher Initiativen lancieren und Referenden ergreifen, sie entscheiden über mehr Sachvorlagen und wählen mehr Behörden direkt. So ist die Volkswahl von Richtern und Staatsanwälten in Landsgemeindekantonen stärker verbreitet als in Urnenkantonen. Dasselbe gilt für Volksabstimmungen, etwa über die Höhe des Steuerfusses oder die Nutzung des öffentlichen Bodens.

Eine weitere Eigenschaft der Landsgemeinde ist gemäss Schaubs Disssertation mit dem Titel «Landsgemeinde oder Urne – was ist demokratischer?», dass sie klare Mehrheitsverhältnisse in Regierung und Parlament fördert, was demokratisch zweischneidig ist. Einerseits schafft dies Klarheit darüber, wer für die Politik verantwortlich ist, wer im Falle eines Scheiterns geradestehen muss. Anderseits werden die politischen Kräfte damit weniger breit integriert.

Eine Schwäche der Landsgemeindekantone ist die weniger gut austarierte Machtbalance zwischen Regierung, Parlament und Justiz. Das Parlament ist gegenüber der Regierung schwächer, die Justiz weniger unabhängig. «In Landsgemeindekantonen glaubt man wohl, es brauche kein starkes Parlament und keine starke Justiz, weil das Volk viel zu sagen hat», meint Schaub. Das sei aber ein Trugschluss: «Das Volk kann während dreier Stunden im Jahr die Regierung unmöglich so kontrollieren, wie dies das Parlament tut.»

Rückzug könnte sich fortsetzen

Auch wenn die Landsgemeinde gemäss seiner Studie insgesamt ebenso demokratisch funktioniert wie die Urne, rät Schaub den Landsgemeindekantonen, ihre «Schwächen anzugehen und nicht mit Verweis auf angebliche Traditionen und Unvereinbarkeiten abzutun». Historisch gesehen befinde sich die Landsgemeinde trotz ihrer Stärken auf dem Rückzug, der sich zuletzt in den drei Abschaffungen während der Neunzigerjahre manifestiert habe (Nidwalden 1996, Appenzell Ausserrhoden 1997, Obwalden 1998). Dieser Trend werde sich wohl fortsetzen, wenn es Glarus und ­Appenzell Innerrhoden nicht gelinge, die Defizite zu überwinden, bevor eine Debatte über einen Systemwechsel auch in diesen Kantonen virulent werde.

Handlungsbedarf ortet Schaub, der selber in Glarus aufgewachsen und ein Verfechter der Landsgemeinde ist, bei der Stimmabgabe, die zur Wahrung des Stimmgeheimnisses idealerweise elektronisch erfasst werden soll. Ein elektronisches Stimmabgabesystem, wie es auch an Aktionärsversammlungen angewendet werde, müsste mit vertretbarem Zeit- und Mittelaufwand möglich sein, sagt er. Positiver Nebeneffekt wäre, dass die Mehrheitsverhältnisse exakt eruiert würden und man nicht mehr auf die Schätzung des Landammann ange­wiesen wäre.

Verbesserungspotenzial gebe es auch bei der Stimmbeteiligung. In Urnenkantonen beteiligen sich im Schnitt 45 Prozent der Stimmberechtigten an Abstimmungen. In Appenzell Innerrhoden sind es zwischen 35 und 40 Prozent, in Glarus rund 25 Prozent. Animiert werden könnten die Stimmberechtigten durch materielle Anreize wie «Sitzungsgeld» oder Wurstgutschein für die Teilnahme beziehungsweise Bussen bei Fernbleiben, schlägt Schaub vor, sowie durch besseren Komfort auf dem Landsgemeindeplatz mit bequemeren Sitzplätzen und Schutz vor Witterung.

In Innerrhoden steige die Stimmbeteiligung, sagt Carlo Schmid, früherer Regierungs- und Ständerat der CVP. Es gebe von Jahr zu Jahr mehr Teilnehmer, gerade Frauen und Junge kämen in Scharen. Beim Stimmabgabesystem gebe es aber tatsächlich Handlungsbedarf, das sehe die Regierung genauso. Pläne für ein neues System harrten allerdings der Umsetzung. Dasselbe ist in Glarus der Fall, wie Ratsschreiber Hansjörg Dürst sagt. Die Prüfung eines elektronischen Hilfsmittels für die Stimmenermittlung an der Landsgemeinde steht seit 2010 im Legislaturprogramm, doch das mit der Untersuchung betraute ETH-Institut habe bisher noch keine Zeit gehabt, sich der Sache anzunehmen.

Politiker sehen keine Gefahr

Ehrlicherweise müsse man sagen, so Dürst, dass das Thema in Regierungs- und Landrat nicht höchste Priorität habe, zumal die Landsgemeinde bei der Bevölkerung besser akzeptiert sei denn je – gerade seit der 2006 beschlossenen und 2007 an einer ausserordentlichen Landsgemeinde mit noch grösserem Mehr bestätigten Gemeindefusion.

Auch Carlo Schmid sieht die Innerrhoder Landsgemeinde als keineswegs gefährdet. Vor allem bei Wahlen sei die Stimmbeteiligung besonders hoch, und die offene Stimmabgabe für Politiker sei unproblematisch. «Wir sind noch Manns genug und getrauen uns, zu unserer Meinung zu stehen.»

Politologe Schaub warnt: Die Tatsache, dass die Landsgemeinde heute unumstritten ist, sei kein zwingendes Indiz für das längerfristige Fortbestehen. Mehrmals sei die Landsgemeinde auch in wissenschaftlichen Abhandlungen als beständig und überlebensfähig beurteilt, aber wenig später abgeschafft worden. Das war in den Zwanzigerjahren im Kanton Uri so und später auch in Nidwalden, Ausserrhoden und Obwalden.

Der Fall Nidwalden

Ja, in Nidwalden sei es schnell gegangen, sagt der Nidwaldner SVP-Nationalrat Peter Keller. Die Landsgemeinde war relativ unumstritten – bis 1994 der populäre linksgrüne Regierungsratskandidat Leo Odermatt nicht gewählt wurde. Es habe Druckversuche gegeben seitens der etablierten bürgerlichen Mehrheit, hiess es. Nach der Abschaffung der Landsgemeinde wurde Odermatt bei der ersten Urnenwahl gewählt. Für Schaub illustriert der Fall Nidwalden ein auch aus anderen Kantonen bekanntes Muster: «In Urnenkantonen sind die Wähler eher bereit, parteipolitischen Veränderungen zuzustimmen.» Dieses Damoklesschwert über den Amtsinhabern sei aus Sicht der Demokratiequalität wichtig, damit diese ihre Politik nach dem ­Interesse der Bürger ausrichteten.

Peter Keller interpretiert den Fall seines Heimatkantons anders. Odermatt sei eine Ausnahmeerscheinung gewesen, ein ausserordentlich beliebter Politiker der nach den Abstimmungen über das Atomendlager erstarkten Bewegung Demokratisches Nidwalden. In einem weiteren Anlauf wäre Odermatt auch an der Landsgemeinde gewählt worden, glaubt Keller.

Er bedauere die Abschaffung der Landsgemeinde sehr, sagt er. «Man stelle sich vor, die Regierung sitzt schön aufgereiht auf dem Bänkli, hat den leibhaftigen Souverän vor sich und muss ihm ­zuhören. Das gibt es sonst nirgendwo. Das erdet.» Für die noch bestehenden Landsgemeinden ist Keller optimistisch, denn identitätsstiftende Institutionen seien heute wichtiger als noch in den Neunzigerjahren. Die Glarner Lands­gemeinde habe zudem gezeigt, dass sie für Überraschungen gut sei, und sie habe ihre Beständigkeit bewiesen.

Auch Schaub hofft, dass die Lands­gemeinde weiterbesteht. Er zitiert die Eröffnungsrede von 1866 des damaligen Glarner Landammanns Joachim Heer. Dieser sprach vom «Geist der Zeit, dem Geist wahren Fortschritts», welcher der Landsgemeinde innewohnen könne. Das müsse man der Welt nur beweisen.

«Landsgemeinde oder Urne – was ist demokratischer?» Die Dissertation von Hans-Peter Schaub erscheint demnächst im Nomos-Verlag. (Tages-Anzeiger)

Erstellt: 10.04.2015, 20:05 Uhr

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