«Direkte Demokratie darf nicht ins Chaos führen»

Der Völkerrechtler Daniel Thürer sagt, welche Folgen ein Ja zur Ausschaffungsinitiative hätte – und was man daraus lernen sollte.

Daniel Thürer im Institut für Völkerrecht der Universität Zürich.

Daniel Thürer im Institut für Völkerrecht der Universität Zürich. Bild: Sophie Stieger

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Sie plädieren für ein Nein zur Ausschaffungsinitiative. Weshalb?
Als Jurist missfällt mir zunächst einmal der unsorgfältig redigierte Initiativtext. Die Verfassung ist das oberste Gesetz im Land. Will man als oberster Gesetzgeber handeln, sollte man eine gewisse Sorgfalt walten lassen.

Wo fehlt Ihnen die Sorgfalt?
In erster Linie bei der Liste der Delikte, welche die Initiative enthält. Man hat willkürlich und zufällig Delikte aufgeführt. Man hätte aber nach der Schwere der Straftat vorgehen müssen.

Sie haben nichts gegen die grundsätzliche Stossrichtung der Vorlage?
Ausländer müssen sich in unsere Rechtsordnung einfügen. Sie müssen auch weggewiesen und ausgeschafft werden können, wenn sie sich grober Verstösse gegen die Rechtsordnung schuldig gemacht haben. Aber es sind jeweils die individuellen Verhältnisse zu berücksichtigt. Das ist ein Gebot der Verhältnismässigkeit und des Willkürverbots. Es kann nicht sein, dass zum Beispiel ein jugendlicher Ausländer, der hier aufgewachsen ist und in einen Veloschuppen einbricht, um ein Fahrrad zu klauen, automatisch ausgewiesen wird. Ich plädiere deshalb für den Gegenvorschlag.

Was sagen Sie zur internationalen Dimension der Initiative?
Das ist ein weiterer Kritikpunkt: Die Ausschaffungsinitiative verstösst massiv gegen das Völkerrecht, in erster Linie gegen das Personenfreizügigkeitsabkommen mit der EU. Es kümmert die Initianten offenbar nicht, wenn die Schweiz international einen Rufschaden erleidet und sodann auch den Selbstrespekt verlieren dürfte. Denn bisher gehörte es zum Schweizer Selbstverständnis, dass man Verträge einhält.

Die SVP behauptet, sie habe den Initiativtext bewusst offengehalten, damit das Parlament nach der Abstimmung den Delikte-Katalog vervollständigen kann. Geht das?
Das ist ein fahrlässiges Vorgehen. Das Verfassungsrecht steht über dem Gesetz. Das Parlament kann deshalb den Initiativtext im Nachhinein nicht ohne Weiteres korrigieren. Wenn in der Initiative steht, dass Einbruchdiebstahl ein Ausschaffungsgrund ist, ist das verbindlich. Das Gleiche gilt für den missbräuchlichen Bezug von Sozialleistungen.

Warum wählt die SVP dieses Vorgehen? Die grösste Partei der Schweiz ist doch in der Lage, einen korrekten Verfassungstext zu verfassen?
Offenbar ist ihr dies nicht gelungen.

Steckt politisches Kalkül dahinter?
Das ist wohl der Fall. Es ist aber falsch, die Verfassung als Fechtboden zu missbrauchen, um Propagandaschlachten zu schlagen. Man hat den Eindruck, die direkte Demokratie werde immer öfter zum Spielball eines strategischen, wahlpolitischen Parteienkalküls.

Was geschieht, wenn die SVP-Initiative angenommen wird?
Die juristischen Folgen wären wohl unmittelbar nicht sehr einschneidend. Es ist aber denkbar, dass die EU das Freizügigkeitsabkommen kündigt. Damit würden auch die anderen bilateralen Verträge von 1999 hinfällig. Auch die indirekten Folgen könnten gravierend sein. Die EU und einzelne Mitgliedsstaaten dürften in Zukunft nicht mehr bereit sein, der Schweiz entgegenzukommen. Man machtgegenüber einem Partner, der Verträge bricht, nicht gern Konzessionen.

Die schwierigen Beziehungen zur EU würden zusätzlich belastet?
Ja, ganz klar.

Nach der Minarett-, der Unverjährbarkeit- und Verwahrungsinitiative würde zum vierten Mal innerhalb von sieben Jahren eine Vorlage angenommen, die im Konflikt mit dem Völkerrecht steht. Woher kommt diese Häufung?
Psychologisch ist sie wohl auf ein Angstgefühl zurückzuführen. Auf die Angst, sich international nicht behaupten zu können. Das Völkerrecht deutet ja über den Staat hinaus. Es regelt das Verhältnis zu den Nachbarstaaten und zu den anderen Staaten der Welt. Der Bürger sieht die Welt in einem unglaublichen Tempo immer kleiner und zunehmend verflochten werden. Das weckt die Befürchtung, die Autonomie und Kontrolle zu verlieren. Der Bürger sehnt sich zurück nach dem alten System, in welchem ein Staat mehr oder weniger souverän neben dem anderen stand.

Dabei gewinnt das Völkerrecht an Bedeutung. Allein mit der EU hat die Schweiz über 120 Verträge abgeschlossen. Sind viele Bürger auch verunsichert, weil sie glauben, die Schweiz könne zu wenig an dieser Rechtsentwicklung mitwirken?
Es ist ein Faktum, dass immer mehr Regelungsbefugnis auf die übernationale Ebene übertragen wird. Man darf aber die Proportionen nicht verlieren. Zentrale Bestimmungen des Völkerrechts beinhalten im Wesentlichen die alten, längst bekannten Kernelemente der Menschenrechte und des humanitären Völkerrechts. Das sind eigentliche Prunkstücke einer aufgeklärten Rechtssetzung. Das Völkerrecht trägt zu einer humaneren Welt bei. Davon muss sich niemand distanzieren.

Und dennoch gibt es dieses Gefühl von Fremdbestimmung.
Man müsste selbstbewusster mit dem Völkerrecht umgehen und den Bürgern klarmachen, dass die Schweiz in Europa und weltweit über ein nicht unbeträchtliches Gestaltungspotenzial verfügt.

Wie kann man zeigen, dass Völkerrecht auch Schweizer Recht ist?
Nehmen Sie die Europäische Menschenrechtskonvention, die sogenannte EMRK. Die Schweiz ist Vertragsstaat. Das ist unsere Konvention. Unsere obersten Justizorgane können an erster Stelle von sich aus die Vereinbarkeit von bestimmten Fragen mit der EMRK beurteilen und sich so aktiv an der internationalen Auslegung der EMRK beteiligen. Statt nur auf Strassburg zu schielen und sich zu fragen, wie wohl ein Richter am Menschenrechtshof urteilen würde.

Ist der Rechtsstaat neu zu definieren?
Wir haben in den Rechts- und Staatswissenschaften ein Problem. Unser Vokabular ist auf den Nationalstaat ausgerichtet: Wenn wir vom Rechtsstaat oder von der Regierung reden, denken wir immer in Kategorien des Nationalstaats. Neu müsste man auch mit internationalen Begriffen argumentieren. Es braucht einen Mentalitätswandel. Es geht nicht mehr darum, zwischen dem Wir und den anderen zu unterscheiden. Wir müssen uns vielmehr bewusst werden, dass wir Teil eines Ganzen sind.

Sehen Sie eine Entwicklung in dieser Richtung?
Ja, wenn ich die neue Generation von Studenten betrachte. Man spürt ein neues Denken; Sinn und Zweck des Lebens werden nicht in der Anhäufung von noch mehr materiellem Wohlstand gesehen. Da ist viel Empathie zu spüren. Das hängt auch mit den neuen Medien zusammen. Die Studenten suchen heute weltweit in ihren Fachgebieten nach Kommilitonen, die an ähnlichen Fragen forschen. Ich verspreche mir sehr viel von dieser Generation, die eine offene, globalere Mentalität entwickelt. Teile der älteren Generation sahen im Staat eine Festung, die von allen Seiten bedroht war. Das Leitbild der neuen, digitalen Gesellschaft ist eher das eines Netzwerks. Daraus könnte das Bedürfnis nach fairen internationalen Regeln und wirksameren globalenInstitutionen wachsen.

Werden mit den Studenten auch die Professoren offener und mutiger?
Professoren sollten sich nicht direkt in die Parteipolitik einmischen. Sie sollten über der Sache stehen. Darum bin ich auch in keiner Partei. Aber es stimmt schon: Wenn etwas zu entgleisen droht, muss man intervenieren – zum Beispiel jetzt, vor der Abstimmung über die Ausschaffungsinitiative.

Das Parlament ist zurückhaltend mit der Ungültigkeitserklärung von Initiativen. Muss sich das ändern?
Ja, auch die direkte Demokratie braucht Schranken. Sie darf nicht ins Chaos führen. Ich sehe verschiedene Möglichkeiten. Eine gute Lösung wäre eine Kommission, die Initiativtexte daraufhin überprüfen würde, ob sie mit dem Völkerrecht kompatibel sind. Die Kommission würde allenfalls mit den Initianten das Gespräch suchen und Korrekturen vorschlagen. Wichtig ist, dass zu diesem frühen Zeitpunkt nicht ein Gericht etwas verordnet, sondern dass Gespräche geführt werden. Den Entscheid, ob eine Initiative gültig ist oder nicht, muss aber weiterhin das Parlament fällen. Anders als heute sollte nach dem Parlamentsentscheid aber das Bundesgericht angerufen werden können.

Heute wird eine Initiative nur dann für ungültig erklärt, wenn sie zwingendes Völkerrecht verletzt, also das Folter- oder Genozidverbot. Sollten weitere Gründe eingeführt werden?
Das wäre erwägenswert. Ich bin allerdings dagegen, dass etwa die gesamte Menschenrechtskonvention samt einschlägiger Praxis zur Tabuzone für Verfassungsrevisionen erklärt wird. Auch muss der Begriff des «zwingenden Völkerrechts» nicht unbedingt als solcher aus dem Völkerrecht übernommen werden. Er kann von der Schweiz «autonom» so interpretiert werden, dass elementare völkerrechtliche Prinzipien insgesamt gemeint wären. Mann kann dies in Anlehnung an die Bundesverfassung tun, zum Beispiel ihre Bestimmungen über die Friedenspolitik oder den Menschenrechtsschutz.

Braucht es dazu eine Verfassungsänderung?
Nicht unbedingt. Man kann auch nur den Begriff des zwingenden Völkerrechts neu interpretieren. Die Verfassung von 1848 enthielt nur wenige Grundrechte. Im Lauf der Zeit sind viele ungeschriebene Grundrechte entstanden, wie etwa die Eigentumsgarantie oder die Sprachenfreiheit, die später in den Verfassungstext integriert wurden.

Sind solche Bestrebungen im Gang?
Die Ideen liegen auf dem Tisch. Die Staatsrechtler haben sich längst geäussert. Jetzt wäre es am Parlament, einen Schritt zu tun. Doch, wer weiss, vielleicht ergreift ja die neue Justizministerin Sommaruga die Initiative. Man kann nur hoffen, dass etwas geht. Denn wie ein Land mit den Grund- und Menschenrechten umgeht, ist schicksalsentscheidend.

(Tages-Anzeiger)

(Erstellt: 20.11.2010, 14:14 Uhr)

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Daniel Thürer

Daniel Thürer (65) hat 27 Jahre Staats-, Völker- und Europarecht an der Universität Zürich gelehrt. Er war Gastprofessor an anderen Universitäten, so in Harvard, Stanford, Hongkong, Paris, Posen und Cambridge. Er bekleidet verschiedene Funktionen: So ist er Mitglied des IKRK, und er vertritt die Schweiz in der Europäischen Kommission gegen Rassismus und Intoleranz in Strassburg. Er ist Präsident der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht. Am kommenden Dienstag wird er seine Abschiedsvorlesung halten. Thema: Res publica: Von Bürgertugenden, Menschenrechten und neuen Feudalismen. Thürer wird weiterhin Engagements im Ausland wahrnehmen, so in unmittelbarer Zukunft für das Eidgenössische Aussendepartement, das Forum of Federations (Ottawa) oder die Hebrew University (Jerusalem). Ab Februar übernimmt er den Swiss Chair of International Humanitarian Law an der Uni Genf. (TA)

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