Wirtschaft

«Zuschauen und andere arbeiten lassen ist keine dauerhafte Lösung»

Walter Stoffel, scheidender Präsident der Wettbewerbsbehörde, kritisiert das Abseitsstehen der Schweiz. Er wünschte sich von ihr mehr Engagement in der Bekämpfung von Europas Schuldenkrise.

«Wir sind pragmatischer geworden»: Walter Stoffel.
Bild: Keystone

Herr Stoffel, Sie sind während Ihrer Amtszeit immer wieder mit markigen politischen Aussagen aufgefallen. Oft zu Themen, die nicht direkt mit Ihrem Amt zu tun hatten.
Das sehe ich nicht so. Über die Privatisierung der Swisscom etwa entscheidet zwar der Gesetzgeber, dennoch hat sie bedeutende wettbewerbsrechtliche Konsequenzen. Solange der Bund Eigentümer der Swisscom ist, steht er in einem Interessenkonflikt. Darum haben wir ein Regulierungsversagen! Darauf hatte die Weko hingewiesen, als die Privatisierung das letzte Mal thematisiert wurde. Und darauf habe ich seither immer wieder hingewiesen – zuletzt nach der untersagten Fusion von Sunrise und Orange. Es gehört zu meinen Aufgaben, den wettbewerbsrechtlichen Standpunkt einzubringen. Auch bei Diskussionen zur Staatshilfe für Banken oder dem EU-Beitritt.

Bezüglich EU-Beitritt sind Sie sogar noch weiter gegangen.
Es ist meine Pflicht, meine Beobachtungen als Präsident der Wettbewerbsbehörde mitzuteilen – gegenüber der Politik und dem Bürger, der mich bezahlt. Und ich stelle fest, dass aus wirtschaftlicher Sicht trotz vereinzelter Nischen insgesamt grosse Nachteile mit unserem Abseitsstehen verbunden sind. Bei der Durchsetzung des Wettbewerbsrechts ist dies besonders offensichtlich. In einer Wirtschaft, die global so stark vernetzt ist wie die unsere, sind auch die Wettbewerbsverstösse international.

Ist das nicht eine etwas einseitige Sicht der Dinge, angesichts der aktuellen Krise des Euro?
Ich glaube nicht. Der Schweiz geht es gut, wenn es Europa gut geht. Wenn Europa sich um die Probleme verschuldeter Länder wie Griechenland kümmert, ist das im Interesse aller – auch der Schweiz. Und es wäre angebracht und wirtschaftlich sowie politisch richtig, wenn wir uns daran beteiligen würden. Zuschauen und die anderen arbeiten lassen ist keine dauerhafte Lösung für ein Land, das mit Europa wirtschaftlich und kulturell so eng verbunden ist.

Was schlagen Sie vor?
Wir sind via den Währungsfonds engagiert, und das ist gut so. Wenn wir auch beim europäischen Effort einen Beitrag leisten würden, fände ich das persönlich richtig. Wir profitieren davon. Und wir leiden auch darunter, sollte die Rettungsaktion misslingen. Es ist legitim, dass ein kleines Land wie die Schweiz aus seinen komparativen Vorteilen einen Nutzen zieht. Das kann in einem gewissen Sinn eine Nischenstrategie sein – aber nicht eine Strategie, die auf der Aufforderung beruht: Verletzen Sie die Gesetze anderer Länder und kommen Sie zu uns, wie das bei gewissen Instituten unter dem Deckmantel des Bankgeheimnisses der Fall war.

Sie treten Ende Juni mitten in Ihrer laufenden Amtszeit zurück. Wieso?
Ich erreiche das Ende meiner zwölfjährigen Tätigkeit als Kommissionsmitglied. Diese Amtsdauer sollte man gemäss einer internen Regel nicht überschreiten. Und daran halte ich mich. Zudem ist einiges zum Abschluss gekommen. Die Kommission ist mit den beiden Vizepräsidenten gut aufgestellt, sodass ein Wechsel des Präsidiums vor dem Ende der Legislaturperiode auch im Sinne der Kontinuität gut ist.

Vieles hängt aber noch in der Luft. Etwa die Revision des Kartellgesetzes oder einige zentrale Verfahren.
Das stimmt zum Teil. Ich finde es etwas schade, dass wir mit der Kartellrechtsrevision noch nicht weiter sind. Gefreut hätte mich auch, wenn das Kooperationsabkommen mit der EU zustande gekommen wäre. Aber insgesamt ist der Zeitpunkt gut: Die Anwendung des Sanktionsregimes läuft. Hängige Fälle gibt es immer – unabhängig vom Zeitpunkt des Rücktritts.

Dennoch verlassen Sie das Schiff zu einem kritischen Zeitpunkt.
Das denke ich nicht. Wir haben eine gewisse Reisegeschwindigkeit erreicht und bei den Entscheiden eine höhere Kadenz – und das wird so weitergehen. Dafür mussten wir Erfahrungen sammeln: Wo verlieren wir Zeit, wo können wir beschleunigen? Wir sind pragmatischer geworden. In einer Reihe von Fällen haben die Parteien die verfügten Bussen akzeptiert, wie beim Kartell der Berner Elektroinstallateure, oder sie wurden von der Rechtsmittelinstanz bestätigt, wie beim Zürcher Flughafen.

Der frühere Preisüberwacher Rudolf Strahm wirft der Weko vor, sie brauche nach wie vor zu lange.
Die Dauer unserer Verfahren liegt im europäischen Schnitt. Aber wir haben den Ehrgeiz, etwas mehr als nur Durchschnitt zu sein. Deshalb haben wir die Prozesse überprüft und optimiert.

Was haben Sie konkret gemacht?
Wir konzentrieren uns auf Fragen, die dringend und wichtig sind oder zu denen es noch keine Rechtsprechung gibt, und ziehen solche Fälle vor. Den komplexen Fall der Elektroinstallateure etwa haben wir in eineinhalb Jahren durchgezogen. Dabei konnten wir von Erfahrungen profitieren, die wir beim Tessiner Strassenbelagskartell gemacht hatten. Man darf nicht vergessen, dass wir erst seit fünf Jahren Sanktionen aussprechen dürfen.

Nun sagen Kritiker wie Strahm, wenn statt der Weko andere, etwa der Preisüberwacher, die Bussen berechneten, ginge es schneller.
Das Gegenteil ist der Fall. Die Verfahren würden länger, denn es wäre eine zusätzliche Instanz eingeschaltet. Und wir lernen. Im ersten Entscheid mit Sanktion hat das Bundesverwaltungsgericht gesagt, die Bemessung der Bussen sei zu ungenau. Darum haben wir detaillierte Kriterien erarbeitet, die das Gericht überprüfen kann. Es gibt und gab in Europa einige Staaten mit aufgespaltener Sanktions- und Entscheidkompetenz, aber alle haben damit aufgehört oder wollen davon abrücken. Die wirklich schlagkräftigen Kartellbehörden verhängen die Bussen selbst.

Für Sie sind die Bussen also ein Erfolg. Der erste grosse Entscheid, jener gegen die Swisscom, ist jedoch in mehrfacher Hinsicht ein Debakel. Das Bundesverwaltungsgericht hat ihn umgestossen.
Das Bundesverwaltungsgericht gab uns in vier von fünf Punkten recht. Darum haben auch nicht nur wir, sondern auch die Swisscom Rekurs eingelegt. Das letzte Wort ist hier noch nicht gesprochen. In den Augen der Öffentlichkeit ist der Entscheid wichtig, weil die 333 Millionen Franken Busse absolut gesehen ein grosser Betrag sind. Im Vergleich zur Dividende der Swisscom handelt es sich aber um eine kleine Sanktion. Umgekehrt waren die Bussen der Elektroinstallateure absolut relativ klein, für die Firmen aber viel einschneidender. Sie sind heute rechtskräftig.

War es ein taktischer Fehler, die neue Möglichkeit von Bussen mit dem Fall Swisscom auszutesten?
Nein. Von der Sache her hätten wir lieber mit einem normalen Kartellrechtsentscheid begonnen. Aber wir entschieden uns dagegen. Im Telecommarkt hatten wir ein Problem, das wir so schnell wie möglich lösen wollten. Dann kam der Fall Publigroupe, und wir mussten gleich zu Beginn der neuen Praxis zwei Fälle von Missbrauch der Marktmacht entscheiden. Das war nicht ideal, aber nicht zu ändern.

Mit der Möglichkeit, Bussen auszusprechen, kam auch die sogenannte Kronzeugenregelung. Mit weniger als 10 Selbstanzeigen in 5 Jahren ist sie bislang eine Enttäuschung.
Die Kronzeugenregelung ist eine kulturelle Revolution. Anfangs machten Unternehmen in der Schweiz nur im Rahmen von internationalen Verfahren davon Gebrauch. Mittlerweile gibt es auch einige rein schweizerische Fälle.

Anwälte sagen, die Unternehmen würden der Weko nicht vertrauen.
Vielleicht haben sie Angst, dass ihr Ruf in Mitleidenschaft gezogen wird. Während des Verfahrens bleibt das Unternehmen anonym. Aber sobald der Entscheid veröffentlich wird, wird klar, wer das Kartell angezeigt hat. Das ist auch richtig so, schliesslich sind es Kartellsünder, keine Wohltäter der Menschheit. Der Hauptgrund für die Zurückhaltung dürfte aber sein, dass es noch zu wenig Entscheide gibt. Solange kein Unternehmen eine Busse in der Höhe des Jahresgewinns zahlen musste, ziehen viele den Kopf ein und warten.

Die Angst vor Strafe ist zu gering?
Eindeutig. Deshalb ist der Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts, das uns im Fall Publigroupe den Rücken gestärkt hat, enorm wichtig. Da geht es immerhin um 2,5 Millionen Franken.

Weder der Swisscom- noch der Publigroupe-Entscheid sind rechtskräftig. Da können Sie nicht den einen zum Durchbruch hochstilisieren und den anderen als unbedeutendes Zwischenergebnis abtun.
Das mache ich auch nicht. Der Swisscom-Entscheid ist für uns sehr viel wert, weil er sämtliche Verfahrensaspekte geschützt hat. Ich kann Ihnen versichern, die Parteien haben das gemerkt, und die Anwälte ebenfalls. Aber klar, in der Öffentlichkeit zählt nur das Resultat.

In welche Richtung muss sich das Kartellrecht entwickeln?
Das aktuelle Verfahren ist für mich zu wenig klar strukturiert, weil es auf dem allgemeinen Verwaltungsverfahren basiert. Dieses ist zugeschnitten auf den Führerausweisentzug: hier der schwache Bürger, dort der starke Staat. Bei Wirtschaftsverfahren sind die Machtverhältnisse anders: Da ist der Staat oft schwächer als die Parteien. Letztere können viel mehr Arbeitskraft in ein Verfahren stecken: Juristen, Berater, Ökonomen. Das gilt erst recht bei internationalen Konzernen, wo sich Ländergesellschaften untereinander austauschen können – im Gegensatz zu den Kartellbehörden.

Was muss sich denn ändern?
Jetzt ist das Verfahren beherrscht durch die sogenannte Offizialmaxime: Sobald wir irgendetwas sehen oder hören, müssen wir es untersuchen. Das führt dazu, dass während des ganzen Verfahrens immer wieder neue wichtige Sachen vorgebracht werden können. Wenn nach der Anhörung zum Beispiel neue Fakten auftauchen, verzögert sich das Verfahren um mindestens acht Monate. So können Entscheide absichtlich in die Länge gezogen werden. Das muss man ändern.

Gibt es weiteren Reformbedarf?
Mit zwölf Mitgliedern ist die Kommission, welche die Entscheide aufgrund von Anträgen des Sekretariats fällt, ein grosses Gremium. Ich bin der Ansicht, dass ein kleineres Gremium schlagkräftiger und effizienter arbeiten könnte.

Auf wen würden Sie verzichten? In der Kommission sitzen ja auch fünf Interessenvertreter.
Das muss der Gesetzgeber entscheiden. Eine sinnvolle Lösung wäre ein Entscheidkörper aus ständigen, hauptamtlichen sowie nebenamtlichen Kommissionsmitgliedern aus der Praxis. Mir schwebt ein Organ mit 3 bis 5 ständigen Mitgliedern und jeweils 2 bis 3 Fachvertretern vor – Informatikern, Bankfachleuten und so weiter. Die Kommission hätte insgesamt gleich viele Mitglieder, aber es wären nicht alle in jeden Entscheid involviert. In Frankreich oder Grossbritannien ist die Behörde so organisiert, und das funktioniert gut. (Tages-Anzeiger)

Erstellt: 15.05.2010, 09:12 Uhr

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