Die Masseneinwanderungsinitiative, das wird jetzt immer klarer, war Ende und Anfang zugleich: das Ende einer Zeit, als die Personenfreizügigkeit in Europa unbestritten war. Der Auftakt einer Kritik, die sich zuerst in der Schweiz bemerkbar machte und die nun Kreise zieht, die über Parteien des rechten Rands hinausgehen. Die Briten wollen gar keine Personenfreizügigkeit mehr, der österreichische Bundeskanzler möchte einen Vorrang für inländische Arbeitslose (es kommt uns bekannt vor), der französische Präsidentschaftskandidat François Fillon redet offen über Kontingente für Zuwanderer. Wie kam es dazu? Und warum ist der freie Personenverkehr für die EU heute überhaupt so wichtig – ein Dogma gar, wie manche sagen? Ein Blick zurück in sechs Stationen.

1. Grenzenlose Freiheit

In seiner Erzählung über «Die Welt von gestern» schrieb Stefan Zweig Ende der 1930er-Jahre über ein Europa ohne Grenzen, in dem Touristen und Arbeiter von Land zu Land zogen, ohne überhaupt einen Reisepass zu haben. «Vor 1914 hatte die Erde allen Menschen gehört. Jeder ging, wohin er wollte, und blieb, solange er wollte.» Die grenzenlose Freiheit, das war bis zum Ausbruch des Ersten Weltkriegs europäische Normalität. Auch die Schweiz hatte in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts mit vielen europäischen Staaten Niederlassungsverträge abgeschlossen, mit Deutschland und Italien etwa, aber auch mit Serbien (sie sind im Prinzip heute noch gültig).

Diese Freiheit habe den Aufstieg der europäischen Zivilisation erst möglich gemacht, sagt der Politikwissenschaftler Dieter Freiburghaus. «Die Renaissance hätte sich nicht über ganz Europa verbreitet, wären Künstler, Baumeister, Philosophen und Buchdrucker nicht so mobil gewesen. Die industrielle Revolution wäre nicht von England aus über den Kontinent gefegt, wenn nicht Investoren, Techniker, Professoren und Handwerker von einem Land ins nächste hätten ziehen können.»

Allerdings, und das ist ein Unterschied zu heute: Kein europäischer Staat hatte damals ein ausgebautes Sozialsystem. Überhaupt solle man diese Zeit nicht verklären, sagt der Wirtschaftshistoriker Tobias Straumann – besonders in der Schweiz nicht: «Es waren auch die Jahre, als es bei uns zum ersten Mal zu Konflikten um die Überfremdung kam.»

2. Die Neuerfindung

Die beiden Weltkriege setzten der Reise- und Niederlassungsfreiheit ein Ende. Doch bereits etwas mehr als zehn Jahre nach Kriegsende, 1957, legten Deutschland, Frankreich, Italien und die Benelux-staaten in den Verträgen von Rom den Grundstein für die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft und die spätere Europäische Union. Artikel 7 der Verträge verbot ausdrücklich die Diskriminierung von Bürgern der Mitgliedsstaaten aufgrund ihrer Nationalität. Artikel 48 schuf das Prinzip des freien Verkehrs von Arbeitnehmern.

Zur Personenfreizügigkeit kam der freie Verkehr von Kapital, Gütern und Dienstleistungen – die vier Grundfreiheiten, auf die sich die EU heute beruft. Die ersten Schritte der europäischen Integration hatten zum Ziel, das zerstörte Europa wirtschaftlich neu aufzubauen und die einstigen Gegner politisch aneinanderzubinden. Ideell habe man dabei an die Zeit vor dem Ersten Weltkrieg angeknüpft, sagt Dieter Freiburghaus: «An die Vorstellung eines europäischen Kulturraums, der nicht durch nationalstaatliche Grenzen zerschnitten wird.»

3. Die politische Aufladung

Zwischen den 1960er- und 1980er-Jahren setzten die Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaft das Prinzip des freien Personenverkehrs schrittweise in die Praxis um. 1968 hoben sie Beschränkungen auf, die Arbeitnehmer daran hinderten, von einem Land ins andere zu ziehen, auch wenn sie kein Stellenangebot hatten. 1971 erhielten ausländische Arbeitnehmer das gleiche Anrecht auf Sozialleistungen wie die Bürger ihres Gastlands. Das immer wieder von Wachstumsproblemen geplagte Europa sah in der Personenfreizügigkeit in dieser Zeit ein Mittel, um dem Kontinent zu neuen Impulsen zu verhelfen: Je mobiler die Arbeitnehmer, desto dynamischer auch die Wirtschaft.

Im Vertrag von Maastricht von 1992 schuf die Europäische Gemeinschaft dann die Unionsbürgerschaft. Sie ergänzte die bestehenden Freizügigkeitsrechte um einige politische, zum Beispiel das Recht, in jedem Mitgliedsstaat das Europäische Parlament wählen zu können. Gleichzeitig führte man die Europaflagge ein und auch die Europahymne – alles mit dem Ziel, nicht nur eine wirtschaftliche Union über den Binnenmarkt, sondern auch eine politische Einheit zu schaffen. «Niemand verliebt sich in einen Binnenmarkt», hatte der frühere Kommissionspräsident Jacques Delors einmal gesagt, «dafür braucht es noch etwas anderes.»

Vor 1914 gehörte die Erde allen Menschen, schrieb Stefan Zweig.

Die 1990er-Jahre waren auch die Zeit, in der die Schweiz mit der EU über bilaterale Verträge verhandelte. Die Personenfreizügigkeit wollte die Schweiz dabei nicht – aber sie musste sie akzeptieren, um einen Zugang zum EU-Binnenmarkt in anderen Bereichen zu erhalten. «Man vergisst heute manchmal, wie gross die Angst vor der Freizügigkeit auch bei der Schweizer Linken war», sagt Tobias Straumann. «Das änderte sich erst mit den flankierenden Massnahmen gegen Lohndumping.»

4. Der polnische Klempner

Während dieser ganzen Zeit war der Effekt der real existierenden Freizügigkeit bescheiden. Nur wenige Arbeitnehmer liessen sich in anderen Ländern nieder. Und wenn sie es taten, zogen sie meist zwischen Regionen hin und her, die schon seit je enge Beziehungen pflegten. Das änderte sich mit den EU-Osterweiterungen der Jahre 2004 und 2007, als Staaten wie Polen, Litauen, Rumänien und Bulgarien in die Union aufgenommen wurden. Das Wohlstandsgefälle innerhalb der EU wurde plötzlich viel grösser. Jeder Mitgliedsstaat erhielt deshalb das Recht, den Zuzug osteuropäischer Arbeitnehmer eine Zeit lang zu begrenzen. Der einzige grosse EU-Staat, der das nicht tat, war Grossbritannien. Zehntausende Arbeitnehmer aus Osteuropa liessen sich in den 2000er-Jahren auf der Insel nieder. Die polnischen Klempner wurden dabei zum Symbol für die neue Arbeitsmigration: Zunächst störten sich viele Briten an ihnen. Aber jeder, der schon einmal mit miesen britischen Handwerkern zu tun hatte, weiss: Die Polen erfüllten ein echtes Bedürfnis.

Die Osteuropäer trugen dazu bei, dass die Freizügigkeit politisch weiter aufgeladen wurde. Zu frisch war dort die Erinnerung an die Tyrannei der Sowjetunion, die ihren Untertanen das freie Reisen verbot. «Kein Politiker in Osteuropa wird heute eine Beschränkung der Personenfreizügigkeit unterstützen. Es wäre politischer Selbstmord», sagte einmal der britische Finanzminister Philip Hammond.

Da war aber auch die wirtschaftliche Dimension: Länder wie Polen exportierten mit ihren Klempnern zugleich auch ihre Arbeitslosen. Und in den Jahren nach der Wirtschafts- und Finanzkrise wuchs besonders die Migration vom Süden Europas in den Norden. Trotzdem sind es für ganz Europa betrachtet immer noch relativ wenige EU-Bürger, die von der Personenfreizügigkeit Gebrauch machen: Nur drei Prozent leben permanent in einem anderen EU-Mitgliedsland.

5. Das Signal der Schweiz

Am 9. Februar 2014 sagten die Schweizer Stimmbürger Ja zur Masseneinwanderungsinitiative, die darauf hinauslief, die Personenfreizügigkeit aufzuheben. Die Diskussion in Europa veränderte dies zunächst nicht. EU-Politiker antworteten darauf so, wie sie es schon zuvor getan hatten: mit dem Verweis darauf, dass die einzelnen Staaten durchaus Möglichkeiten hätten, die Sozialhilfe für Einwanderer zu beschränken. Am Prinzip der Freizügigkeit werde es aber keine Abstriche geben.

Die gleiche Reaktion zeigte die EU, als die Regierung von David Cameron ein Jahr später ankündigte, über den Verbleib Grossbritanniens in der EU abstimmen zu lassen. Zuvor wollte der Premierminister Ausnahmebestimmungen von der Freizügigkeit aushandeln – eine Ventilklausel zum Beispiel. Die Position Brüssels, aber auch der anderen Mitgliedsstaaten blieb konstant: Die Sozialleistungen könne man allenfalls begrenzen, nicht aber den Zuzug von Arbeitnehmern. Cameron soll sogar wenige Tage vor dem Referendum noch einmal versucht haben, Deutschlands Kanzlerin Angela Merkel eine Zusage für eine spätere Reform der Freizügigkeit abzuringen – vergeblich.

Seine Nachfolgerin Theresa May hat diese Woche ihre eigenen Schlüsse aus dieser Haltung gezogen: Man sei sich bewusst, dass die EU ihre vier Grundfreiheiten nicht trennen wolle. Um die Einwanderung künftig ganz ohne Personenfreizügigkeit regeln zu können, will May nun auf die Teilnahme am EU-Binnenmarkt verzichten.

6. Neue Misstöne

Nach dem Brexit-Referendum legte der Brüsseler Thinktank Bruegel einen viel beachteten Vorschlag zur Reform der Personenfreizügigkeit vor: In «Kerneuropa» solle weiterhin die volle Freizügigkeit gelten. Dagegen sollen europäische Länder, die ausschliesslich an einer wirtschaftlichen Zusammenarbeit mit der EU interessiert sind, ein System mit Zuwanderungsquoten einführen – und trotzdem am Binnenmarkt teilnehmen dürfen. Die Reaktionen in der EU fielen mehrheitlich negativ aus.

Vorbei ist die Debatte damit nicht, im Gegenteil: Die SVP droht schon lange, die Kündigung der Personenfreizügigkeit mit einer neuen Volksinitiative zu forcieren. Und auch in manchen EU-Mitgliedsstaaten wird die Kritik lauter. Der österreichische Bundeskanzler Christian Kern kündigte vergangene Woche an, den Zugang zum österreichischen Arbeitsmarkt für Bürger anderer EU-Staaten einschränken zu wollen. Der französische Präsidentschaftskandidat François Fillon hat im Wahlkampf Kontingente für Zuwanderer gefordert und das kanadische Punktesystem zum Vorbild erklärt.

Christa Tobler, Professorin für Europarecht, glaubt dennoch nicht an eine Einschränkung der Personenfreizügigkeit. Dafür brauche es eine Änderung der europäischen Verträge, der alle 28 Mitgliedsstaaten zustimmen müssten. «Persönlich fände ich einen Mechanismus sinnvoll, der es Staaten mit überdurchschnittlich hoher Einwanderung erlaubt, gewisse Bremsen zu ziehen.» Realistisch, sagt Tobler, sei dies aber höchstens «auf lange Sicht».