Wer neue Steuerzahler anzieht, wird bestraft

Der Finanzausgleich verdirbt den Empfängerkantonen die Freude am Steuerwettbewerb. Wenn sie zusätzliche Steuerzahler anlocken, werden etwa 80 Prozent der Gewinne abgeschöpft.

">Erfolg für den Kanton Bern: Dies Woche wurde vermeldete, dass der weltweit tätige Biotech-Konzern CSL Behring seine neue Produktionsanlage in Lengnau bei Biel baut.(Bild: Iris Andermatt)

Erfolg für den Kanton Bern: Dies Woche wurde vermeldete, dass der weltweit tätige Biotech-Konzern CSL Behring seine neue Produktionsanlage in Lengnau bei Biel baut.(Bild: Iris Andermatt)

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Man kennt das Problem aus der Sozialhilfe. Für viele, die Geld vom Sozialamt erhalten, lohnt es sich unter Umständen nicht, eine Arbeit anzunehmen. Wenn sie selber mehr Geld verdienen, zahlt das Sozialamt weniger – und wenn es dumm läuft, bleibt Ende Monat weniger Geld übrig als zuvor. Das nennt man im Jargon «Sozialhilfefalle».

Bei den Kantonen gibt es ein ähnliches Phänomen, eine Art «Finanzausgleichsfalle», die bisher öffentlich kaum wahrgenommen wird. Der Kanton Obwalden kann ein Lied von dieser Falle singen – er sitzt mittendrin.

Obwalden zieht Firmen an und wird «bestraft»

Angefangen hat alles 2008, als der neue Finanzausgleich (NFA) eingeführt wurde, war Obwalden einer der «ärmsten» Kantone im Land. Obwalden wies im ersten NFA-Jahr die zweittiefste Finanzkraft aus – weit hinter Bern, aber vor Uri, das noch heute die rote Laterne trägt. Doch bald wirkte sich die forsche Steueroffensive aus, welche die Obwaldner 2006 lanciert hatten.

Sie senkten die Belastung sowohl für Unternehmen als auch für Einwohner. Der Erfolg war spektakulär: Die Zahl der Unternehmen nahm – auf tiefem Niveau – massiv zu. Gleich im ersten Jahr hat sich das Total der steuerbaren Unternehmensgewinne vervierfacht. Bis 2010 stiegen die Zahlen weiter an. Damit schafften die Obwaldner, wovon viele Finanzdirektoren träumen: Trotz Steuersenkung konnten sie die Einnahmen sogar leicht steigern, um etwa 7 Millionen Franken.

Nun kommt aber der NFA ins Spiel. Er basiert ausschliesslich auf dem Steuersubstrat der Kantone: auf den Einkommen, Vermögen und Firmengewinnen, welche die einzelnen Kantone besteuern können («Ressourcenpotenzial»). Wer überdurchschnittlich gute Steuerzahler hat, muss Geld in den NFA einzahlen, die anderen erhalten Geld ausbezahlt, die «ärmsten» am meisten.

Obwaldens Finanzkraft nahm ab 2008 auch dank den Firmenzuzügen rasch zu. Logischerweise sanken parallel dazu die Beiträge, die Obwalden aus dem NFA erhielt. Flossen 2008 noch 48 NFA-Millionen nach Sarnen, sind es aktuell 18 Millionen. Unter dem Strich hat die ganze Übung also rein rechnerisch weniger als nichts gebracht: Obwalden konnte die Steuereinnahmen zwar um 7 Millionen steigern, verlor aber gleichzeitig 30 Millionen im NFA. Unter dem Strich fehlen also 23 Millionen. Das blieb nicht folgenlos. Obwalden schreibt rote Zahlen.

Die Ärmsten haben am meisten zu verlieren

Eine ähnliche Erfahrung machte der Kanton Appenzell Ausserrhoden, der ebenfalls die Steuern stark senkte, neue Steuerzahler anzog, die Einnahmen knapp halten konnte – am Ende aber im NFA gut 20 Millionen Franken einbüsste. Zurzeit ist Ausserrhoden daran, ein Sparpaket in etwa diesem Umfang zu schnüren.

Auf diese Zusammenhänge weist der Basler Ökonom Frank Bodmer in einer Studie hin. Er zeigt auf, dass Obwalden kein Einzelfall ist. Der NFA wirkt sich für alle Empfängerkantone ähnlich aus: Er führt zu einem «starken Anreiz gegen Steuersenkungen», der für die ärmsten Kantone am deutlichsten ist. Mit jedem Franken Steuersubstrat, den sie dazugewinnen, verlieren sie im Durchschnitt 79 Rappen aus dem NFA. Bei den «reichen» Kantonen, die in den NFA einzahlen müssen, liegt diese «Abschöpfungsquote» viel tiefer.

Das liegt auch daran, dass die Ausgleichszahlungen progressiv ausgestaltet sind. Weil die finanzschwächsten Kantone überproportional stark unterstützt werden, haben sie umso mehr zu verlieren, wenn sie ihre Finanzkraft aus eigener Kraft verbessern.

Bern würde massiv aufholen – und viel Geld verlieren

Am stärksten sind diese Effekte laut Bodmer bei den Unternehmen. Wenn die Kantone hingegen zusätzliche Einwohner als Steuerzahler anziehen, wiegen die Verluste im NFA deutlich weniger schwer. Das gilt auch für den Kanton Bern, der zurzeit die fünfttiefste Finanzkraft aller Kantone ausweist und wegen seiner Grösse den mit Abstand höchsten Betrag aus dem NFA bezieht, aktuell rund 1,1 Milliarden Franken.

Was würde passieren, wenn Bern ein Steuerexperiment à la Obwalden lancierte? Die kantonale Finanzdirektion hat auf Anfrage eine überschlagsmässige Simulationsrechnung angestellt. Diese geht davon aus, dass Bern die Steuerbelastung für Firmen halbiert und damit ebenfalls neue Unternehmen anzieht. Der Einfachheit halber nimmt die Rechnung eine Verdoppelung der Firmengewinne an. Das würde zum einen bedeuten, dass der Kanton von den Firmen inklusive Anteil an den Bundessteuern etwa 50 Millionen Steuerfranken mehr erhielte als vorher.

Zum anderen würde Berns Finanzkraft im NFA massiv ansteigen, von 75 auf 90 Prozent des Durchschnitts aller Kantone. So schön das tönt – die Konsequenzen in Franken wären hart: Bern erhielte aus dem NFA rund 750 Millionen Franken weniger als heute. Übrig blieben «nur» noch knapp 400 Millionen.

Bei den Einkommen ist die Abschöpfung kleiner

Natürlich ist diese Rechnung nicht präzis. Sie geht vom unwahrscheinlichen Fall aus, dass alle anderen Werte gleich bleiben. In der Realität würden mit den Firmen wohl auch gut bezahlte Personen zuziehen, was die Bilanz etwas aufbessern würde. Bei den Einkommen ist die «Abschöpfung» des neu gewonnenen Steuersubstrats durch den NFA weniger gross als bei den Unternehmen.

Die Simulationsrechnung zeigt die Tendenz auf. Und die ist für Bern und die anderen Empfängerkantone klar: Bei einer Steuersenkung muss man nicht nur die Steuerausfälle voraussehen, sondern fast noch mehr die Einbussen im NFA für den Fall, dass die Steuersenkung funktioniert und neue Firmen zuziehen.

«Sie verlieren die schärfste Waffe im Wettbewerb»

Ökonom Bodmer kommt in seiner Studie zum Schluss, dass die «Abschöpfungsquoten» des NFA die Empfängerkantone heute zu stark behindern. Für sie sind Steuersenkungen für Unternehmen von Natur aus eine attraktive Option, da viele von ihnen nur relativ wenige Firmen im Kanton haben und sich die Ausfälle deshalb in engen Grenzen halten. Nun kommt ihnen aber der NFA in die Quere. Bodmer: «Sie verlieren damit ihre schärfste Waffe im Standortwettbewerb.»

Die Frage ist, ob und wie der NFA deswegen verändert werden soll. Grosse Eingriffe sind erst sechs Jahre nach der Einführung schwer denkbar. Es zeichnet sich aber ab, dass künftig die Firmengewinne weniger stark gewichtet werden, was das Problem zum Teil entschärft.

Erstellt: 24.05.2014, 15:07 Uhr

So wirkt sich eine Steuersenkung aus: Zwei Beispiele

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Steuerwettbewerb

Lusthemmer oder nicht? Bisher ging man meist davon aus, der Finanzausgleich NFA sei ein Treiber des Steuerwettbewerbs. Neue Analysen zeigen aber, dass er für Empfängerkantone klare Anreize gegen Steuersenkungen setzt.

Unbestritten ist, dass sich der Steuerwettbewerb seit der NFA-Einführung 2008 verstärkt hat. Der NFA dürfte dort mitgespielt haben, wo er einzelne Kantone – so auch Bern – entlastet hat, was diesen finanziellen Spielraum gab. Darüber hinaus sind die Steuersenkungen wohl eher mit der Finanzlage, der guten Konjunktur und den grossen Ausschüttungen der Nationalbank zu erklären, wie der Bundesrat im neusten NFA-Bericht festhält.

Die Kantone dürften die Effekte des NFA durchaus erkannt haben. Zumindest Obwalden hat für seine forsche Steuersenkung eigens eine NFA-«Schwankungsreserve» gebildet.

Zahlerkantone

Im Finanzausgleich NFA stehen den 16 Empfängerkantonen 10 Geber gegenüber. Für diese stellt sich das Problem mit den Abschöpfungsquoten viel weniger stark. Zürich, Genf, Basel, Zug, Schwyz und Co. werden durch den NFA weniger stark «bestraft», wenn neue Unternehmen oder Einwohner zuziehen.

Im Durchschnitt müssen sie nur 20 Rappen mehr in den NFA einzahlen, wenn sie einen «Steuerfranken» zusätzlich anziehen. Damit fahren sie deutlich besser als die Empfängerkantone mit einer Abschöpfungsquote von fast 80 Prozent.

Mit anderen Worten: Der NFA führt dazu, dass es sich für die bereits gut situierten Kantone weiterhin lohnt, ihre Steuerzahler zu vermehren, während er den Nehmerkantonen die Lust auf derartige Bemühungen verderben könnte.

Schliesslich wirken die hohen Abschöpfungsquoten, mit
denen sie im NFA konfrontiert sind, auch wie ein Auffangnetz: Wenn Bern oder ein anderer Empfängerkanton einen «Steuerfranken» verliert, werden im Durchschnitt etwa 80 Rappen davon wieder kompensiert – dem NFA sei Dank.

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