Das wird scheitern, wie schon einmal

Der Bundesrat möchte die Masseneinwanderungsinitiative umsetzen. Und will Zugeständnisse von der EU. Funktionierts? Leider Nein.

Zeichnung: Ruedi Widmer

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Die Signale aus Brüssel sind eindeutig und alle negativ. Die Europäische Union will mit der Schweiz nicht über eine Einschränkung der Personenfreizügigkeit verhandeln. In dieser Zeitung haben es unlängst EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker oder auch der französische Finanzminister Michel Sapin glasklar wiederholt. Juncker: «Die Personenfreizügigkeit ist nicht verhandelbar. Wenn heute der freie Personenverkehr angegriffen wird, dann werden in zwei Jahren andere Freiheiten angegriffen.» Und Sapin: «Man kann immer verhandeln. Die bilateralen Abkommen sind ­gemeinsam modifizierbar. Bloss ein Prinzip ist nicht verhandelbar – der freie Personenverkehr.»

Dennoch hält der Bundesrat – zumindest vordergründig – an der Illusion fest, Brüssel liesse vielleicht sogar über Kontingente oder den Inländervorrang mit sich reden. Jedenfalls hat man mit Juncker entsprechende «Konsultationsgespräche» vereinbart. Und wenn nicht – was Bern realistischerweise in Betracht ziehen muss –, hofft man wenigstens auf eine Schutzklausel. Diese müsste die Zuwanderung ausländischer Arbeitskräfte wenigstens kurzfristig bremsen. Wer ­bereits heute wissen möchte, wie diese Verhandlungen am Ende ausgehen werden, sollte zurückblicken auf die Anfän­ge der bilateralen Beziehungen zur EU.

Der Trick mit den Klauseln

Denn auch damals startete der Bundesrat mit falschen Prämissen und einer hoffnungslosen Strategie. Die Schweiz tat sich nach dem Nein vom 6. Dezember 1992 zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) ausserordentlich schwer mit der Forderung Brüssels, auch über den freien Personenverkehr verhandeln zu wollen. Bern war in erster Linie an ­einem verbesserten Marktzugang für die Exportindustrie interessiert. Von der Schweiz wurden Verhandlungen in 15 Bereichen vorgeschlagen, die Personenfreizügigkeit gehörte nicht dazu. Anders bei der EU: Sie stellte von Anfang an klar, dass eine Teilnahme am Binnenmarkt – und sei es auch nur in aus­gewählten Sektoren – nur zu haben sei, falls die Schweiz das Prinzip des freien Personenverkehrs akzeptierte.

Doch der Bundesrat zierte sich und wollte nicht auf diese Bedingung eingehen. Noch im Juli 1996, also dreieinhalb Jahre nach der EWR-Abstimmung, hielt der Schweizer Chefunterhändler Jakob Kellenberger fest: «Ich sehe keine Lösung, die so weit geht wie die EWR-Formel mit ihrer rechtlichen Verpflichtung auf volle Freizügigkeit mit Schutzklausel.» Grund für die hartnäckige Verweigerung war, dass die Schweiz im freien Personenverkehr einen Hauptgrund für die Ablehnung des EWR im Volk vermutete. In den bilateralen Verhandlungen wollte man deshalb nun unbedingt «unter EWR-Niveau» bleiben. Die Schweizer Diplomaten entwickelten deshalb schon damals viel Fantasie und eine Ausweichstrategie, die sie der EU in Form einer «Rendez-vous-», «Entwicklungs-» oder «Evolutivklausel» beliebt zu machen versuchten.

Am Ende nur ein Ventil

Im Wesentlichen bot die Schweiz an, sämtliche bereits im Land befindlichen EU-Bürger künftig wie Inländer zu behandeln. Vor allem die Diskriminierungen für Grenzgänger und Saisonniers sollten aufgehoben werden. An den Kontingenten aber wollte man festhalten und erst viel später, fünf Jahre nach Inkrafttreten der bilateralen Verträge zum Beispiel, in einer zweiten Verhandlungsrunde über «Möglichkeiten zur Ablösung des Kontingentsregimes durch ein Schutzklauselsystem» diskutieren. In einer «Entwicklungs-» oder «Rendez-vous-Klausel» hätte sich die Schweiz also ­lediglich dazu bereit erklärt, später einmal über die Personenfreizügigkeit zu reden. Brüssel lehnte ein solches «Interimsabkommen» umgehend ab. Der zuständige niederländische EU-Kommissar Hans van den Broek antwortete auf das taktische Manöver: «Das Festhalten an der Kontingentierung ist weder für die Mitgliedsländer noch für die Kommission akzeptabel. Das Problem des freien Personenverkehrs wird damit einfach auf die lange Bank geschoben.»

Wie die Verhandlungen ausgingen, ist bekannt: Nach einem zähen und entnervenden Prozess «entwickelte» sich die Schweizer Position immer näher hin zu den Vorgaben der Europäischen Union. Auch wenn das nicht im Sinne der «Evolutivklausel» war, fand man am Ende eine Lösung, in welcher die Schweiz sich eindeutig zur Einführung der Personenfreizügigkeit verpflichtete; allerdings nach einer gewissen Übergangszeit und mit einer «Ventilklausel» als Rückver­sicherung bei allzu starker Einwanderung. Ende 1998, sechs Jahre nach dem Nein zum EWR, konnte denn auch das erste Paket bilateraler Verträge unterzeichnet werden. Bei der Personenfreizügigkeit hatte sich die EU auf der ganzen Linie durchgesetzt. Dennoch billigte das Schweizer Volk dieses Ergebnis: Am 21. Mai 2000 stimmten 67,2 Prozent der Stimmbürger den Bilateralen I zu und damit auch dem freien Personenverkehr mit der EU. Danach setzte der lang ersehnte Wirtschaftsaufschwung ein. Der Bundesrat sollte die Ventilklausel erst sehr spät, zum ersten Mal im April 2012 für acht osteuropäische EU-Mitglieder aktivieren, ein Jahr später wurde sie auf die übrigen EU-Länder ausgeweitet. Doch der Effekt erwies sich als gering.

Die Schweiz gibt Versprechen

Die Lehre, die man aus dem Verhandlungsverlauf von 1993 bis 1998 ziehen kann, ist eindeutig: Die EU hat mit grosser Einigkeit und Entschlossenheit an ihrer von Anfang an deklarierten Absicht festgehalten, die diskriminierende Arbeitsmarktpolitik der Schweiz gegenüber den EU-Bürgern aufzuheben. Für dieses Ziel war Brüssel bereit, die bilateralen Verhandlungen in allen anderen Bereichen scheitern zu lassen. Die Schweiz musste am Ende einlenken, sonst wäre sie mit leeren Händen dagestanden. Es ist kaum anzunehmen, dass die EU auf diesen Integrationsschritt, den sie der Schweiz als zentralen Gegenwert zum Binnenmarktzugang abgerungen hat, jemals zurückkommen wird.

Zumal der Bundesrat damals ganz andere Signale an die EU aussendete als heute, was seine langfristigen Absichten anging. So versicherte der damalige Chef des EU-Integrationsbüros, Bruno Spinner, bereits im Sommer 1994: «Die Führung bilateraler Verhandlungen ist sehr wohl mit einer weiterführenden integrationspolitischen Strategie, die den Beitritt zur EU zum Ziel hat, verbunden.» Die offizielle Position der Schweiz besage sehr wohl, dass es bei den bilateralen Verträgen nicht nur darum gehe, dringende Sachfragen zwischen der Schweiz und der EU zu regeln, sondern auch «die Hürden für einen Beitritt zur EU abzubauen».

Die EU installiert die Guillotine

Als Bundespräsident und Aussenminister Flavio Cotti (CVP) im Oktober 1998, kurz vor Abschluss der Verhandlungen, nach Luxemburg an die Europakonferenz mit allen osteuropäischen Beitrittskandidaten eingeladen wurde, erklärte er vor den versammelten Ministern der 26 Länder: «Ich sehe diese Einladung als Beweis dafür an, dass die Anstrengungen, die der Bundesrat mit Beharrlichkeit und Ausdauer unternimmt, um die Schweiz auf den Beitritt zur Europäischen Union vorzubereiten, von der EU und ihren Mitgliedsländer verstanden werden.» Die bilateralen Verträge, so unterstrich er, «sind für mein Land ein wesentlicher Markstein auf dem Weg zum strategischen Ziel, das die volle Mitgliedschaft in der Europäischen Union darstellt.»

Doch die EU blieb nach den schwierigen Verhandlungen skeptisch, trotz aller Beitrittsversprechen. Die Personenfreizügigkeit als «Fernziel», zu erreichen über eine «Rendez-vous-Klausel», war zwar vom Tisch. Trotzdem wollte die EU eine Versicherung. Um klarzumachen, dass die Schweiz nicht etwa durch eine Volksabstimmung die eingegangenen Versprechen wieder rückgängig machen würde, brachte nun Brüssel seinerseits eine «Klausel» ins Spiel: die «Guillotine-Klausel». Diese sollte die sieben Abkommen im ersten Paket der bilateralen Verträge miteinander verknüpfen. Würde die Schweiz auch nur ein Abkommen – zum Beispiel die Personenfreizügigkeit – kündigen, würde die «Guillotine-Klausel» automatisch auch alle anderen Verträge aufheben.

Und tatsächlich erwies sich die Schweiz in der aussenpolitisch so zentralen Frage ihres Verhältnisses zur EU als wenig verlässlich. Denn nur fünf Jahre nach der Abstimmung zu den Bilateralen I setzten sich die Bundesräte Christoph Blocher (SVP) und Hans-Rudolf Merz (FDP) am 26. Oktober 2005 in einer Europa-Klausur mit ihrem ­Antrag durch, das strategische Ziel des EU-Beitritts der Schweiz zu kippen. Merz argumentierte, «die Politik des Bundesrats sei endlich mit der Realität in Kongruenz zu bringen».

Eine EU-Mitgliedschaft wird seither nur noch «als längerfristige Option» betrachtet. Das sistierte Beitrittsgesuch wurde zwar nicht zurückgezogen, doch Brüssel registrierte diese Weichenstellung sehr genau. Umso entschlossener wird Brüssel jetzt am Erreichten festhalten. Zudem verlangt die EU seither von der Schweiz ein institutionelles Rahmenabkommen. Sie lässt sich auf keine schönen Versprechen mehr ein, sondern will juristische Gewissheit.

Wunsch gegen Realität

Vor diesem Hintergrund wird dem Bundesrat nichts anderes übrig bleiben, als spätestens nach den eidgenössischen Wahlen im Oktober dieses Jahres die Bürger noch einmal vor die Wahl zu stellen: Entweder Kontingente und den ­Inländervorrang einzuführen, wie es die Masseneinwanderungsinitiative verlangt, oder die bilateralen Verträge und Personenfreizügigkeit mit der EU fort­zusetzen.

Eine weitere Abstimmung lässt sich auch damit begründen, dass der Entscheid vom 9. Februar 2014 unter «falschen Voraussetzungen» getroffen wurde. Nach Aufhebung der Wechselkursuntergrenze zum Euro dürfen wir heute von der Annahme ausgehen, dass der Schweizer Franken auch schon Anfang 2014 stark unterbewertet war. Er hat die Konjunktur und damit auch die Einwanderung angeheizt. Hätte man die Wechselkursuntergrenze bereits im Januar 2014 aufgehoben, hätte die Abstimmung über die Masseneinwanderungsinitiative unter ganz anderen Vorzeichen stattgefunden und das äusserst knappe Ergebnis wäre möglicherweise anders herausgekommen.

Beim Schweizer Franken musste die Nationalbank einsehen, dass sie sich nicht auf Dauer gegen das Marktumfeld stemmen kann. Bei den Bedingungen für den Zugang zum Schweizer Arbeitsmarkt wird es uns genauso ergehen. Im Kampf von Wunsch gegen Realität gewinnt die Realität.

(Tages-Anzeiger)

Erstellt: 31.03.2015, 06:43 Uhr

Luciano Ferrari

Mit diesem Artikel verabschiedet sich ­Luciano Ferrari vom «Tages-Anzeiger». 1990 begann er als Volontär und wurde zwölf Jahre später Auslandschef. Davor schrieb er unter anderem als Korrespondent in Brüssel. Als Chef des Auslands­ressorts kannte er sich in allen Teilen der Welt aus; sein Hauptinteresse blieb die EU. Daneben war Luciano als ebenso gelassener wie temperamentvoller Kollege zur Unterstützung der Chefredaktion in der Tagesleitung tätig. Nun geht er als stell­vertretender Generalsekretär und Leiter der Politischen Abteilung zur SP Schweiz nach Bern. Wir verlieren mit ihm einen hoch­ geschätzten Kollegen und werden seine Arbeit auf der Seite der politischen Protagonisten mit Interesse verfolgen. Seine Nachfolger werden die neuen Leiter des Ressorts Ausland, Chris­tof Münger und Sandro Benini.(rs)

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