Den Verschärfungen gegen Lohndumping droht die Vollzugsfalle

Das Parlament hat die Massnahmen gegen Lohndumping verschärft, auch um Goodwill zu schaffen für die Erweiterung der Personenfreizügigkeit auf Kroatien. Der Vollzug dieser Massnahmen ist jedoch nicht ganz einfach.

Schwieriger Vollzug: Künftig sollen Baufirmen gebüsst werden, wenn ihre Subunternehmen Lohnbedingungen missachten.

Schwieriger Vollzug: Künftig sollen Baufirmen gebüsst werden, wenn ihre Subunternehmen Lohnbedingungen missachten. Bild: Enrique Metinides

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Der Nationalrat beschloss wie der Ständerat eine weitere Verschärfung der flankierenden Massnahmen zum freien Personenverkehr mit der EU. Künftig sollen Baufirmen gebüsst werden, wenn ihre Subunternehmen Lohnbedingungen missachten. Man wolle verhindern, dass am Ende einer langen Auftrags­kette Scheinselbstständige aus Osteuropa für Tiefstlöhne die Arbeit verrichten, wie SP-Nationalrat Corrado Pardini (SP, BE) ausführte. «Wir müssen den Missständen den Riegel vorschieben», betonte auch Wirtschaftsminister Johann Schneider-Ammann im Parlament, der sich ebenfalls vehement für die Solidarhaftung einsetzte.

Die gesetzlichen Verschärfungen sind das eine, das andere ist der Vollzug. BDP-Nationalrat und Unternehmer Hans Grunder geht davon aus, dass die Umsetzung der jetzt beschlossenen Massnahmen schnell einmal kommt und auch greifen wird. Wie der Vollzug der Solidarhaftung im Detail aussieht, ist darum noch nicht bekannt. Grunder sagt, es gebe aber ein paar Punkte, die geklärt werden müssten. «Wie ist das, wenn sich Aufträge über mehrere Jahre hinziehen?», fragt er. Müsste die Kontrolle der Lohnbedingungen von Subunternehmern bei der Auftragserteilung erfolgen und bei Bedarf regelmässig wiederholt werden, fragt Grunder weiter.

Vollzug lässt sich ohne bürokratischen Aufwand handhaben

SP-Politiker und Gewerkschafter Pardini, einer der Architekten der Solidarhaftung, findet, das könne man auf der Stufe der Verordnung sehr einfach und unbürokratisch lösen. «Zum Beispiel könnte man von den Bauunternehmern oder Generalunternehmern verlangen, dass sie bei Einreichung der Offerte auch die Liste ihrer Subunternehmer bekannt geben», sagt der Berner. Sie könnten dann die Lohnbedingungen entweder selber kontrollieren oder die Paritätische Kommission für die Kontrolle einschalten. Das sei weder kompliziert noch mit einem grossen bürokratischen Aufwand verbunden.

Die bisherigen Erfahrungen haben aber auch gezeigt, dass die Umsetzung der flankierenden Massnahmen nicht optimal war. Die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates (GPK-N) hat zwischen Juni 2010 und April 2011 den Vollzug untersucht und dabei Mängel festgestellt. Die Aufsichtsorgane des Bundes (Seco) hätten in den ersten 7 Jahren die Steuerung des Vollzugs vernachlässigt, kritisierte die GPK. Man habe häufig Bereiche kontrolliert, die über einen Gesamtarbeitsvertrag verfügten und eigentlich am besten gegen Lohnunterbietungen geschützt seien. Als 2007 Serge Gaillard sein Amt als Chef der dafür zuständigen Seco-Direktion für Arbeit antrat, gab es gerade mal eineinhalb Stellen, die mit der Umsetzung der flankierenden Massnahmen betraut waren.

Grosse Frustration bei den Inspektoren

Erst ab 2008 wurde beim Bund eine eigene Organisationseinheit eingerichtet. Das geschah durch interne Verschiebungen und ohne neue Stellen. Zurzeit beschäftigt diese Organisationseinheit vier Personen inklusive Praktikant. Am Schluss werden es wahrscheinlich acht Personen sein. In den Kantonen kontrollierten dagegen schon ab 2005/2006 gegen 150 Inspektoren. Gerade bei den Arbeitsinspektoren war die Frustration in den vergangenen Jahren sehr gross, weil sie zwar hartnäckig kontrollierten, aber dann nichts passierte. Umgekehrt wurde in Studien nachgewiesen, dass seit der Öffnung des Arbeitsmarktes im Jahr 2004 ein Druck auf die Löhne stattgefunden hat.

Der Vollzug ist jedoch auch vor allem darum schwierig, weil er sich auf verschiedenen Ebenen abspielt: beim Bund, den Kantonen, den paritätischen und tripartiten Kommissionen, den Kontrolleuren usw. Zudem gibt es zwischen den Kantonen grosse Unterschiede in der Handhabung und Umsetzung der flankierenden Massnahmen. Serge Gaillard, der neue Chef der Finanzverwaltung, erklärte bei seiner Anhörung durch die GPK am 8. Juni 2012, es seien die Kantone, die definieren würden, was wiederholte missbräuchliche Lohnunterbietungen seien. Er fände das persönlich richtig. Denn der Arbeitsmarkt in Genf sei nicht der gleiche wie jener in St. Gallen.

Die Kantone entscheiden, was der ortsübliche Lohn ist

Dass die Betroffenheit in den einzelnen Kantonen unterschiedlich ist, bestätigt auch der Präsident der Wirtschaftskommission, Christophe Darbellay. Die Kantone stünden unterschiedlich stark unter Druck. In den Grenzregionen wie Genf, dem Tessin oder Basel ist die Sensibilität für das Problem Personenfreizügigkeit viel grösser als im Kanton St. Gallen. Darum würden diese Kantone die flankierenden Massnahmen auch viel strikter anwenden. Er erwartet aber schon, dass man diese Kontrolltätigkeit weiter optimiere und der Bund die Ressourcen dafür bereitstelle. Und vor allem, dass sich die Kantone an den Besten orientierten. Er helfe schliesslich nicht, eine Verschärfung der flankierenden Massnahmen zu beschliessen, damit es danach aber beim Vollzug hapere, so Darbellay.

Die Kantone entscheiden, ab wann der ortsübliche Lohn unterboten wird. Um missbräuchliche Lohnbedingungen zu eruieren, gelten je nach Kanton und Region unterschiedliche Modelle. In der Romandie stützt man sich zur Bestimmung des ortsüblichen Lohnes auf statistische Modelle. Man gibt im Computer Alter und Funktion ein und erhält die Lohnverteilung. Die Deutschschweizer Kantone unter Federführung von Aargau und Zürich haben sich zur Herausgabe eines umfangreichen Lohnbuchs entschieden. Dieses enthält alle GAV-Mindestlöhne, ortsüblichen Löhne und Lohnempfehlungen.

Wann die Solidarhaftung in Kraft tritt, ist noch ungewiss

Es gibt auch Unterschiede bei den Kontrollen. Zürich beispielsweise legt systematisch fest, wie viel Prozent der Betriebe in jeder Branche untersucht werden. Der Kanton Aargau wiederum bestimmt ein bis zwei Branchen und kontrolliert diese dann intensiv. Für Pardini ist es wichtig, dass man den Vollzug so weit als möglich harmonisiere. Für das erste Paket der Verschärfungen gegen Scheinselbstständige, dem das Parlament im Juni 2012 zustimmte, hat der Berner Politiker als Präsident des Kontrollvereins Bern einen gangbaren Weg für den Vollzug skizziert (siehe Box). Die Regeln gegen Scheinselbstständige treten am 1. Januar 2013 in Kraft. Wann die am Mittwoch beschlossene Solidarhaftung in Kraft tritt, ist noch ungewiss.

Noch sei das Geschäft nicht unter Dach und Fach, sagt man im Departement von Schneider-Ammann. Es gebe eine kleine Differenz zwischen dem Ständerat und dem Nationalrat, die noch bereinigt werden müsse. Und das gibt den Gegnern der Solidarhaftung, wie zum Beispiel dem Baumeisterverband, die Gelegenheit, dagegen zu lobbyieren. Zudem gibt es aber auch den Gegnern im Parlament (FDP) die Möglichkeit, neue Anträge zu stellen. «Wenn wir bei der Personenfreizügigkeit glaubwürdig bleiben wollen, dann müssen wir diesen Verschärfungen zustimmen», sagt Christophe Darbellay. Das müsse eigentlich auch die FDP merken, welche sich als selbsternannte Hüterin des bilateralen Weges sehe.

Erstellt: 07.12.2012, 15:39 Uhr

Leichter Vollzug: Für SP-Nationalrat Corrado Pardini lässt sich der Vollzug ohne Probleme handhaben. (3. Mai 2005) (Bild: Keystone Lukas Lehmann)

Vollzugsfalle: CVP-Präsident Christophe Darbellay ist für eine Optimierung der Kontrolltätigkeit der Kantone. (27. Oktober 2012) (Bild: Keystone Alexandra Wey)

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