Analyse

Didier Burkhalter und die rote Linie

Der Aussenminister wird seine EU-Pläne nicht am 22. Mai, sondern voraussichtlich erst eine Woche später präsentieren. Für den FDP-Bundesrat wird es so oder so eine schwierige Übung.

Steht mit seinem EU-Plänen ziemlich einsam da: Bundesrat Didier Burkhalter. Bild: TA.

Steht mit seinem EU-Plänen ziemlich einsam da: Bundesrat Didier Burkhalter. Bild: TA.

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Eigentlich wollte EDA-Chef Didier Burkhalter dem Bundesrat am 22. Mai ein Papier vorlegen, wie er den Streit mit der EU über neue Regeln für den Bilateralismus beilegen will. Aber nachdem der «Tages-Anzeiger» den Entwurf seines Aussprachepapiers publik machte, musste Burkhalter seinen Bundesratskollegen schon gestern grob skizzieren, was er für Pläne hat. Den Schleier wird er jetzt wahrscheinlich erst am 29. Mai vollständig lüften.

Klar ist jetzt schon: Die ganze Geschichte ist für Burkhalter ein riskanter Drahtseilakt. Denn der Aussenminister beziehungsweise seine Unterhändler haben sich bei den Sondiergesprächen mit der EU bereits weit aus dem Fenster gelehnt. Im gemeinsam erarbeiteten Bericht («Elements de discussion sur les questions institutionelles»), den Staatssekretär Yves Rossier und EU-Chefunterhändler David O'Sullivan nach dem Treffen in Freiburg von Ende März ankündigten, wird empfohlen, die neuen Regeln auch auf die bestehenden Abkommen anzuwenden. Der Bundesrat hat aber am 25. April 2012 und im Brief an die EU vom 15. Juni explizit darauf hingewiesen, dass die künftigen institutionellen Regeln nur für neue Verträge gelten sollen.

Umstrittene Personenfreizügigkeit

Haben nun Burkhalter und sein Staatssekretär nicht schon längst die von der Landesregierung gezogene rote Linie überschritten oder wie SP-Nationalrat Corrado Pardini meinte, die Büchse der Pandora geöffnet? Dieser gemeinsame Bericht definiert die Eckwerte künftiger Verhandlungen mit der EU über ein institutionelles Rahmenabkommen. Er ist zwar für beide Seiten rechtlich nicht bindend. Er wäre aber wohl kaum zustande gekommen, wenn die Schweiz der EU nicht Zugeständnisse gemacht hätte – wie eben die Anwendung künftiger Regeln auf bestehende Verträge.

Man habe damit die EU dazu bewegen können, der Schweiz entgegenzukommen, heisst es in dem vom «Tages-Anzeiger» publizierten Entwurf eines Aussprachepapiers. Hätte Burkhalter hier nicht die Rückendeckung des Bundesrates holen müssen? Denn die im Papier aufgeführten möglichen Auswirkungen dieses Kurswechsels zeigen, dass die Schweiz deswegen unter Reformdruck geraten könnte. Zum Beispiel bei der in der Schweiz inzwischen umstrittenen Personenfreizügigkeit. Es ist zu erwarten, dass im Zuge weiterer Verhandlungen im institutionellen Bereich die Forderung nach einer Anpassung der Übernahme der Unionsbürgerschaft wieder gestellt würde.

Weiterhin ein No-go

Wahrscheinlich wären auch Anpassungen in anderen Bereichen, wie zum Beispiel dem Landverkehrsabkommen oder bei den flankierenden Massnahmen zur Personenfreizügigkeit nötig. Das alles sind innenpolitisch ganz heisse Eisen, gerade auch wegen der Abstimmungen zu Vorlagen gegen die Masseneinwanderung von SVP und Ecopop oder über die Ausdehnung der Personenfreizügigkeit auf Kroatien. Umgekehrt stellt sich aber auch die Frage: Wie wird die EU reagieren, wenn für den Bundesrat die Ausdehnung der künftigen institutionellen Regeln auf die bestehenden Verträge auch weiterhin ein No-go ist?

Ist die EU dann immer noch bereit, über die im gemeinsamen Bericht vorgeschlagenen drei Optionen zu diskutieren? Oder muss dann Burkhalter bei der von ihm und seinem Departement favorisierten Option 3 (siehe Info-Box) beispielsweise der Europäischen Union noch mehr entgegenkommen? Bei Option 3 liegt die letztinstanzliche Rechtsprechung formal beim Bundesgericht. Dieses müsste allerdings, soweit es um die Auslegung von EU-Recht geht, in einem Vorabentscheidungsverfahren zuerst die Meinung des Europäischen Gerichtshofes einholen. Die NZZ spricht in ihrer heutigen Ausgabe von einem mutigen Aussenminister. Haben Burkhalter und sein Unterhändler aber die ganze Tragweite erkannt, als sie während der Sondiergespräche den Kurswechsel vollzogen?

Heikles Geschäft

Staatssekretär Yves Rossier hinterliess – für einmal – keinen souveränen Eindruck, als er gestern nach der Publikation des Entwurfs des Aussprachepapiers gegenüber Medien erklärte, erstens verhandle die Schweiz nicht über die Unionsbürgerschaft und zweitens gebe es keine automatische Rechtsübernahme. Das hatte weder jemand behauptet noch geschrieben. Abgesehen davon warnt das EDA selber in seinen Papieren vor der drohenden Unionsbürgerschaft und hat Departemente mit entsprechenden Papieren zu diesem Thema überschwemmt. Die Erklärungen des Staatssekretärs erweckten den Eindruck eines Ablenkungsmanövers.

Das hilft Burkhalter nicht wirklich weiter. Wie sich der FDP-Bundesrat bei diesem innenpolitisch heiklen Geschäft aus der Affäre zu ziehen gedenkt, wird man wohl erst dann wissen, wenn er seinen Antrag tatsächlich in den Bundesrat bringen wird. Vielleicht bringt ihm Pfingsten die Erleuchtung.

Erstellt: 16.05.2013, 12:47 Uhr

Ein Ablenkungsmanöver hilft Burkhalter nicht weiter: Hubert Mooser, Chefreporter Politik von Tagesanzeiger.ch/Newsnet.

Drei Optionen

Wer soll die Verträge mit der EU prüfen? Drei Optionen liegen auf dem Tisch.

Die Schweiz und die EU haben seit Ende 2012 Gespräche über die Weiterentwicklung der bilateralen Beziehungen geführt. Diese Gespräche mündeten nun in einem gemeinsamen Bericht zu den sogenannten institutionellen Fragen. Darin werden die Eckwerte von drei möglichen Optionen für eine künftige Anwendung und Überprüfung der Abkommen beschrieben:

  • Option 1 sieht ein Andocken an den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) vor. Die bestehende Überwachungsbehörde der Europäischen Freihandelszone (Efta) würde über die Umsetzung und Interpretation der Verträge wachen und der Efta-Gerichtshof würde in Streitfällen schlichten.

  • Option 2 sieht eine neue gemeinsame Überwachungsbehörde vor. Diese wäre aber nur zuständig für die Umsetzung der Verträge auf Schweizer Territorium und könnte in Streitfällen an Gerichtsinstanzen gelangen. Die Schweiz würde dabei riskieren, dass sie von einem supranationalen Gericht verurteilt würde. Welches Gericht im Streitfall zuständig ist, wird im vorliegenden Entwurf eines EDA-Papiers nicht weiter präzisiert.

  • Option 3 ist die Variante, die vom Aussenministerium favorisiert wird. Die EU-Kommission würde die Anwendung der Verträge in den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union überwachen, eine unabhängige schweizerische Behörde die Anwendung in der Schweiz. In Streitfällen könnte das Bundesgericht beim Europäischen Gerichtshof eine Art Gutachten zur Umsetzung der Verträge einholen.

Laut dem genannten EDA-Papier ist die dritte Variante die vorteilhafteste für die Schweiz. Wie bis anhin blieben die Schweizer Gerichte für die Auslegung des nationalen Rechts und dessen Anwendung zuständig. Zumindest nach Schweizer Lesart würde der EU-Gerichtshof nur jenes Recht auslegen, das die Schweiz in den Abkommen übernommen hat. Er würde auch nicht die Rolle eines Schlichtungsorgans übernehmen. Dafür wären weiterhin die gemischten Ausschüsse zuständig, wie sie mit den bestehenden bilateralen Verträgen eingeführt worden sind. Allerdings wäre für sie die Interpretation des EU-Gerichtshofes zwingend. Hubert Mooser, Bern

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