«Diplomaten können von der Opposition der SVP profitieren»

Wofür braucht die Schweiz Diplomaten? Zum Beispiel, um Europa die Grösse der Einwanderung in die Schweiz zu erklären, sagt Ex-Botschafter Thomas Borer. Aber bei weitem nicht nur das.

«Der Neutrale darf sehr viel. Aber das heisst nicht, dass er es auch tun soll»: Ex-Diplomat Thomas Borer über Chancen und Gefahren der Schweizer Rolle im Weltgeschehen. Das Bild zeigt Borer 2012 als Lobbyist im Vorzimmer der Nationalrats. Foto: Keystone

«Der Neutrale darf sehr viel. Aber das heisst nicht, dass er es auch tun soll»: Ex-Diplomat Thomas Borer über Chancen und Gefahren der Schweizer Rolle im Weltgeschehen. Das Bild zeigt Borer 2012 als Lobbyist im Vorzimmer der Nationalrats. Foto: Keystone

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Herr Borer, heute findet die jährliche Botschafterkonferenz in Lugano statt. Was ist das für ein Anlass: eher ein weiterer Apéro im Leben eines Diplomaten oder eine Veranstaltung mit programmatischem Anspruch für die Schweizer Diplomatie?
Die Botschafterkonferenz ist ein wichtiger Anlass, an dem die Spitze des EDA ihre aussenpolitischen Vorstellungen darlegt und darüber diskutiert werden kann. Das ist nicht einfach eine Schulreise.

Drückt ein einzelner Aussenminister der Diplomatie des Bundes tatsächlich seinen Stempel auf?
Ziele und Mittel der Schweizer Aussenpolitik sind sehr konstant. Ein Departementsvorsteher kann aber sehr wohl neue Prioritäten setzen, vor allem kann er einen neuen Geist in der Aussenpolitik einführen.

Erkennen Sie einen solchen neuen Geist bei Aussenminister Didier Burkhalter?
Ich erkenne eindeutig einen Wandel. Insbesondere versteht es Bundespräsident Burkhalter, die öffentliche Diplomatie zu forcieren.

Was heisst öffentliche Diplomatie?
Im Gegensatz zu früheren Zeiten ist es heute wichtig, zur Durchsetzung der eigenen aussenpolitischen Ziele auch auf die öffentliche Meinungsbildung über die Schweiz in anderen Ländern Einfluss zu nehmen. Man muss nicht nur die anderen Aussenminister überzeugen, sondern das politische und wirtschaftliche Umfeld der jeweiligen Regierung, insbesondere auch die Medien.

Dieser Anspruch ist sehr umfassend. Wie geschieht die Umsetzung konkret auf Ebene der Botschafter?
Die Botschafter sind heute die PR-Agenten ihrer Länder, um ein Zitat des ehemaligen deutschen Aussenministers Joschka Fischer zu bemühen. Wenn die Schweiz etwa die Herausforderung hat, die Einwanderungs­initiative mit den Bilateralen Abkommen unter einen Hut zu bringen, dann muss sie in den EU-Ländern glaubwürdig darlegen, wieso die Schweiz am 9. Februar diese Initiative angenommen hat. Die wenigsten Europäer wissen, wie gross die Menge der Einwanderer im Verhältnis zur Schweizer Gesamtbevölkerung ist. Dies zu erklären, ist eben Aufgabe der öffentlichen Diplomatie.

Geschieht diese Aufklärungsarbeit in befriedigender Weise?
Bundesrat Burkhalter hat jedenfalls erkannt, wie wichtig die öffentliche Diplomatie ist. Aber wir stehen erst am Anfang unserer Arbeit. Bei der Auseinandersetzung um den Schweizer Finanzplatz haben wir versagt. Dadurch sind wir stark in die Defensive geraten. Beim EU-Dossier sollte uns dieser Fehler nicht noch einmal passieren.

Wie steht es um den Ruf der Schweizer Diplomatie?
Sie hat den Ruf eines soliden, stillen Instrumentes. Burkhalter hat sicher auch als Präsident der OSZE dieses Jahr Wohlwollen geerntet.

Die SVP behauptet hingegen ständig, wie schlecht die Schweiz verhandelt.
Diese Kritik kann ich nicht nachvollziehen. Gerade in Kreisen der Europäischen Union werden die Schweizer Diplomaten immer wieder dafür gelobt beziehungsweise kritisiert, wie hart sie verhandeln. Die Diplomaten haben aber auch einen beschränkten Spielraum, sie sind den politischen Vorgaben des Bundesrates verpflichtet. Ich glaube, die SVP hat vor allem mit diesen Vorgaben Mühe. Sie schlägt den Sack und meint den Esel.

Die SVP sorgt ihrerseits immer wieder für schwer vermittelbare Vorgaben: Siehe Masseneinwanderungsinitiative.
Ich habe in der Auseinandersetzung Schweiz–Zweiter Weltkrieg Verhandlungen geführt. Mir hat es damals sehr geholfen, dass der innenpolitische Widerstand gegen Vergleichslösungen mit den USA und jüdischen Organisationen so gross war. Als geschickter Verhandler nutzt man das aus. Man sagt dem Verhandlungspartner, dass Konzessionen am Tisch ohnehin nichts bringen würden, wenn die Heimatfront diese nicht akzeptiert. Diplomaten können von der Opposition der SVP auch profitieren.

Die Neutralität ist noch immer das Instrument der Schweizer Aussenpolitik. Wird die Schweiz im Ausland überhaupt als neutral wahrgenommen?
Letztlich gibt es einen ganz engen Kern von Pflichten und Rechten der Neutralität. Diese lassen der Schweiz grosse Flexibilität. Alles andere ist Neutralitätspolitik. Das heisst, sie ist flexibel interpretierbar. Die Neutralität hat international an Boden verloren, auch weil eine militärische Auseinandersetzung in Westeuropa nicht mehr denkbar ist. Aber die schwelende Ukraine-Krise zeigt, wie wichtig ein neutraler Vermittler sein kann, wenn zwei Parteien in eine militärische Konfrontation hineinzutappen drohen. Glaubwürdig neutral bedeutet im Falle der Schweiz, dass sie nicht parteiisch ist. Diese Gratwanderung ist der Schweiz bis anhin gelungen. Vor allem weil sie die Sanktionspolitik der EU und der USA nicht nachvollzogen hat.

Die Neutralitätspolitik der Schweiz wirkt aber zuweilen auch inkonsequent. Im Falle Russland beteiligt sich die Schweiz nicht an Sanktionen. Im Falle Iran hält sich die Schweiz hingegen an die Suspendierung der Sanktionen, um sich kohärent mit den Massnahmen der EU zu verhalten.
Das Völkerrecht gibt keine klaren Vorgaben für die Neutralität, ausser dem Verbot der Teilnahme an militärischen Aktionen. Ich habe immer dafür gehalten, dass die Schweiz nur an Wirtschaftssanktionen teilnehmen soll, wenn diese vom Sicherheitsrat der UNO beschlossen sind, wie das bei Iran oder dem Irak unter Saddam Hussein der Fall war. Sobald man diesen Standpunkt verlässt, verliert man den völkerrechtlichen Kompass.

Fazit: Neutralität ist ein weites Feld.
Ja, der Neutrale darf sehr viel. Aber das heisst nicht, dass er es auch tun soll. Der völkerrechtliche Kern ist sehr eng. Das Neutralitätsrecht wurde 1907 kodifiziert. Die Welt sah damals ganz anders aus. Heute können Wirtschaftssanktionen eine fast so aggressive Waffe wie militärische Schläge sein. Daher ist der Neutrale in Sachen Wirtschaftssanktionen zu äusserster Zurückhaltung aufgerufen.

Gleichzeitig bedeutet der Neutralitätsbegriff in der Schweiz viel mehr, es ist ein ungemein aufgeladener Begriff, der zum Mythos dieses Landes gehört.
Die Neutralität ist seit dem Mittelalter, Stichwort Marignano, ein Schweizer Mythos geworden. Während des Kalten Krieges war Neutralität sogar ein Ziel und nicht nur ein Mittel unserer Aussenpolitik. Davon haben wir uns erst später gelöst. Die Neutralität hat aber auch Aktualitätswert. Teil einer Lösung im Ukraine-Konflikt könnte sein, dass sich die Ukraine für militärisch neutral erklärt. Das heisst, der Neutrale darf wirtschaftlich mit allen Blöcken handeln, tritt aber weder der Nato noch einem anderen Militärbündnis bei. Ein solches Bekenntnis seitens der Ukraine könnte zu einer Befriedung der Lage beitragen.

Ist das Ihre Privatmeinung oder beziehen Sie sich da auf russische Aussagen?
Es gibt sicherlich viele diplomatische Non-Paper, bei denen die Neutralität der Ukraine eine Rolle spielt. Ich habe darüber aber weder mit der russischen noch mit der EU-Spitzendiplomatie gesprochen.

Zurück zur Schweizer Diplomatie. Sind wir personell gut aufgestellt, sind die richtigen Leute am richtigen Ort?
Das Schweizer diplomatische Corps ist sicherlich gut und zieht nach wie vor ausgezeichnete Leute an. Gleichzeitig bedaure ich, wie immer weiter gespart wird und Auslandvertretungen geschlossen werden. Das ist falsch. Zum einen ist das diplomatische Corps nur ein kleiner Budgetposten. Zum anderen sind die Aussenposten enorm wichtig, zumal für ein Land, das zu den 20 wichtigsten der Welt gehört. In wichtigen Nachbarländern wurden etwa Generalkon­sulate aufgelöst, dabei stellen diese für kleinere und mittelgrosse Unternehmer eine gute Hilfe dar. Ich würde dazu raten, die Aussenvertretungen wieder zu stärken und eher weitere Stellen zu schaffen. Gerade Parteien, die die Unabhängigkeit der Schweiz am 1. August jeweils lautstark feiern, sollten auch die finanziellen Mittel zur Verfügung stellen, damit der diplomatische Dienst an dem Erhalt dieser Unabhängigkeit weltweit arbeiten kann.

Und trotzdem fragt man sich gelegentlich: Warum brauchen wir eigentlich eine Botschaft in der Elfenbeinküste?
Aus vielerlei Gründen kann dieses Land für die Schweiz plötzlich wichtig werden: Wegen Migrationsströmen oder weil Schweizer Investoren da Geschäfte machen wollen oder weil die Elfenbeinküste in einem wichtigen politischen Forum plötzlich das Präsidium übernimmt. Es gilt der Grundsatz, dass man sich das Goodwill-Reservoir aufbauen muss, wenn man es nicht braucht. Es gibt keine unwichtigen Länder mehr, jedes Land kann plötzlich in den internationalen Fokus geraten. Dann ist es gut, wenn man bereits intakte Beziehungen hat.

Erstellt: 18.08.2014, 08:54 Uhr

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Thomas Borer

In diplomatischen Diensten

Thomas Borer (57) ist Unternehmensberater und ehemaliger Diplomat. In den Neunzigerjahren war er stellvertretender Generalsekretär des EDA (Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten). 1996 wurde er zum Botschafter ernannt: Er leitete die Taskforce Schweiz–Zweiter Weltkrieg und damit die Verhandlungen um die nachrichtenlosen Vermögen aus dem Zweiten Weltkrieg auf Schweizer Banken. Von 1999 bis 2002 war er Schweizer Botschafter in Berlin. Borer ist in Basel geboren, er studierte Jus und promovierte an der Uni Basel.

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