«Falsch! … Nochmals falsch!»

Roberto Balzaretti hat das Rahmenabkommen mit der EU ausgehandelt. Nun wehrt sich der Diplomat gegen die massive Kritik.

«Wir haben in dieser Verhandlung sehr viel erreicht», sagt Roberto Balzaretti. Foto: Adrian Moser

«Wir haben in dieser Verhandlung sehr viel erreicht», sagt Roberto Balzaretti. Foto: Adrian Moser

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Herr Balzaretti, wie oft haben Sie zuletzt beim Taekwondo Bretter zertrümmert, um Ihren Frust abzureagieren?
Kein einziges Mal. Ich bin überhaupt nicht frustriert. Im Gegenteil: Ich finde die Diskussion über das institutionelle Abkommen notwendig und spannend.

Haben Sie erwartet, dass die Kritik am von Ihnen verhandelten Abkommen so stark wird?
Ich habe erwartet, dass es eine Debatte über die verschiedenen Aspekte dieses Vertrags geben würde. Und ich erlebe die Kritik bisher als ziemlich konstruktiv.

Echt? Fast keine Partei stimmt dem Vertrag vorbehaltlos zu.
Bei den flankierenden Massnahmen (Flam) haben wir natürlich Kritik erwartet, weil wir hier nicht alle unsere Verhandlungsziele erreicht haben. Nicht alles zu bekommen, liegt aber in der Natur einer Verhandlung. Dass man auch die anderen Elemente des Abkommens – etwa die dynamische Rechtsübernahme und die Schiedsgerichtsbarkeit – debattiert, gehört zur demokratischen Auseinandersetzung.

Was sehen Sie als Ihren grössten Verhandlungserfolg?
Der Textentwurf ist ausgewogen und entspricht in hohem Masse unseren Anliegen. Das Abkommen würde allgemein Rechtsschutz, Stabilität und Voraussehbarkeit in der Beziehung zu unserem wichtigsten Partner, der EU, bringen.

Was macht diese Stabilität aus?
Künftig kann die Schweiz – und das ist neu – bei der Erarbeitung von EU-Normen mitwirken. Sobald diese definitiv sind, muss uns die EU dies mitteilen. Dann wird man im Gemischten Ausschuss darüber diskutieren, welche Normen ins bilaterale Recht überführt werden. Falls hier keine Einigung gelingt, können beide Seiten ein Schiedsgericht anrufen. Und selbst wenn dieses gegen die Schweiz entscheidet, behält sie das Recht, zu neuen EU-Normen Nein zu sagen.

«Die EU wollte das Schiedsgericht zuerst nicht, doch schliesslich lenkte sie ein.»Staatssekretär Roberto Balzaretti

Ein Nein hätte Konsequenzen.
Ja, aber anders als heute müssten die Ausgleichsmassnahmen, die die EU in einem solchen Fall ergreift, verhältnismässig sein. Heute müssen wir im Konfliktfall befürchten, dass sachfremde Massnahmen getroffen werden. Das Rahmenabkommen verrechtlicht ein Verfahren, das heute machtpolitisch ist.

Erst galt das Schiedsgericht als Verhandlungserfolg, doch nun sagen Kritiker, es sei bloss ein Pseudo-Schiedsgericht.
Die meisten Experten äussern sich positiv zum Schiedsgericht. Es ist eine Instanz, die paritätisch ist und eigenständig entscheidet. Die EU wollte es zuerst nicht, doch schliesslich lenkte sie ein. Das ist ein Verhandlungserfolg.

Muss das Schiedsgericht nicht fast immer den Europäischen Gerichtshof (EuGH) anrufen? Etwa bei der Frage, welches neue EU-Recht für die bilate­ralen Verträge anwendbar ist.
Das stimmt nicht. Gemäss den bilateralen Verträgen sind die Schweizer Behörden inklusive des Bundesgerichts schon heute verpflichtet, sich bei der Auslegung der bilateralen Verträge am EuGH zu orientieren. Dieses Prinzip ist 20 Jahre alt. Hat es uns je grössere Probleme beschert? Nein. Im Übrigen würden in einem Streitfall dem EuGH nur Fragen vorgelegt, deren Klärung nach Ansicht des Schiedsgerichts für die Beilegung des Streits relevant und notwendig ist.

Trotzdem kann der EuGH in Zukunft Rechtsauslegungen vornehmen, die gegen unsere Interessen sind.
Zuerst sollten wir nicht vergessen, dass der EuGH, wie jedes Gericht, dem Recht verpflichtet ist, nicht der EU-Kommission. Der grösste Konfliktpunkt, den wir mit der EU haben, sind seit Jahren die flankierenden Massnahmen. Und diese wollen wir im Rahmenabkommen so regeln, dass sie von der EU nicht mehr attackiert werden können.

Wenn aber trotzdem das Schiedsgericht angerufen wird, entscheidet faktisch der EuGH.
Falsch! Ein Beispiel: 20 Firmen aus Deutschland beklagen sich, sie würden von der Schweiz daran gehindert, hier ihre Dienstleistungen zu erbringen. Bringt die EU-Kommission den Fall vor das Schiedsgericht, entscheidet dieses abschliessend. Den EuGH ruft es höchstens dann an, wenn vorgängig das massgebliche EU-Recht ausgelegt werden muss und, wie gesagt, diese Auslegung notwendig ist.

Das wird fast immer so sein.
Nochmals falsch! In vielen Fällen ist das bilaterale Recht und die Rechtsprechung des EuGH so klar, dass das Schiedsgericht ohne weitere Abklärungen selber entscheiden kann. In den anderen Fällen ist es wie bei einem nationalen Gericht, das einen Experten beizieht: Den konkreten Fall entscheidet das Gericht selber – gestützt auf den Experten.

Die Gewerkschaften und Teile der Wirtschaft kritisieren, das Abkommen torpediere die flankierenden Massnahmen.
Über die Flam durften wir gar nicht verhandeln. Was auf dem Tisch liegt, ist ein Angebot der EU. Es sieht vor, dass wir zwei neuere EU-Rechtsakte ins bilaterale Freizügigkeitsabkommen integrieren, die neue Entsende- und die Durchsetzungsrichtlinie. Dafür gesteht uns die EU Ausnahmen zu: Weiterhin dürfen wir von EU-Firmen eine Voranmeldefrist und in bestimmten Fällen eine Kaution verlangen. Solange wir sie risikobasiert und verhältnismässig einsetzen, können wir auch die bestehenden Flam weiter anwenden. Über diese sollte es keine Streitigkeiten mehr geben. Nun muss die Schweiz die Frage beantworten, ob dieses Angebot gut genug ist.

Es sei miserabel, sagen die Gewerkschaften. Vier Tage Voranmeldefrist reichten nicht.
Diese Kritik nehme ich zur Kenntnis. Und ich nehme auch zur Kenntnis, dass einzelne Gewerkschafter gesagt haben, die exakte Dauer der Voranmeldefrist sei gar nicht das Problem.

Sie kritisieren auch, mit dem Abkommen wären die heutigen paritätischen Arbeitsmarkt­kontrollen nicht mehr möglich.
Das trifft nicht zu. Die Vollzugstätigkeit der paritätischen Kommissionen ist mit dem Entsenderecht kompatibel. Und die Beteiligung der Sozialpartner am Vollzug ist laut Durchsetzungsrichtlinie zulässig. Wie wir die Kontrollen durchführen, wird also auch mit dem institutionellen Abkommen Sache der Schweiz bleiben.

Bei der Unionsbürgerrichtlinie warnt der Bundesrat selber: Mit dem Abkommen könnte das Schiedsgericht sie der Schweiz aufzwingen.
Die EU kann uns zu nichts zwingen. Es ist lediglich möglich, dass sie uns nach Inkrafttreten des institutionellen Abkommens eines Tages sagt: «Diese Richtlinie gehört zum Rechtsbestand der Personenfreizügigkeit. Die Schweiz muss sie oder Teile davon deshalb übernehmen.» Die Schweiz kann sich dann weigern.

Aber die EU kann das Schiedsgericht anrufen.
Ja. Aber selbst wenn dieses im Sinn der EU entscheidet, kann die Schweiz die Übernahme verweigern. Wir müssen dann einfach mit Ausgleichsmassnahmen rechnen. Und klar: Die EU könnte Massnahmen suchen, die zwar verhältnismässig sind, uns aber wehtun. Allerdings ist die Frage offen, ob es jemals dazu kommt. Verhältnismässige Ausgleichsmassnahmen bilden den letzten Schritt in einem langen Prozess.

Wie lange?
Nach Annahme des Rahmenabkommens würde es mindestens sieben bis acht Jahre dauern, bis es zu einem Schiedsgerichtsentscheid zur Unionsbürgerrichtlinie kommen könnte – vielleicht aber auch überhaupt nie.

Wir Schweizer sind vorsichtig. Kann das auf diplomatischem Weg ausgeschlossen werden?
Vorsicht ist ein sehr gutes Prinzip. Das Rahmenabkommen als solches entspricht auch diesem Prinzip. Wir brauchen dieses Abkommen, weil wir vorsichtig sind. Zu Ihrer Frage: Die einfachste Lösung wäre gewesen, in einem Zusatzprotokoll festzuhalten, dass die Schweiz die Unionsbürgerrichtlinie nicht übernimmt.

Dass die EU dazu nicht bereit war, zeigt doch: Sie will, dass die Schweiz die Richtlinie möglichst schnell übernimmt.
Nein, es zeigt, dass die EU nicht bereit war, diese Frage im Voraus und kategorisch mit Ja oder Nein zu beantworten. Ihre Unterhändler hatten das Mandat festzuschreiben, dass die Schweiz die Richtlinie in einigen Jahren übernimmt. Wir, ein Nein der Schweiz festzuhalten. Der Kompromiss war, nichts aufzuschreiben.

Und jetzt?
Jetzt laufen die Konsultationen. Der Bundesrat wird sich zu deren Resultat im Laufe des Frühlings äussern und die nächsten Schritte entscheiden. Aber eines ist sicher: Die Unionsbürgerrichtlinie kann der Schweiz nicht aufgezwungen werden.

Was passiert, wenn der Bundesrat Nein sagt zum Abkommen?
Der verantwortliche EU-Kommissar hat gesagt, die Tür für die Schweiz gehe nach einem Nein zu, werde aber nicht verschlossen. Will die Schweiz die Verhandlungen danach wieder aufnehmen, dürfte das Jahre dauern. Und der Knackpunkt wäre der gleiche. Die Grundidee, dass auf dem gemeinsamen europäischen Markt für alle Teilnehmer dieselben Regeln gelten, gehört zum Kern der EU. Sie wird nie von der Forderung abrücken, dass es eine Instanz braucht, die Streitfälle regelt. Ob im materiellen Bereich – also etwa bei der Personenfreizügigkeit – dereinst eine bessere Lösung möglich ist, weiss ich nicht. Klar ist, dass die EU keine neuen Marktzugangsabkommen mit der Schweiz abschliessen wird, solange die institutionelle Frage nicht gelöst ist. Die EU wird zudem nicht mehr bereit sein, beste­hende Marktzugangsabkommen ohne weiteres zu aktualisieren.

Es gibt Politiker, die dem Bundesrat raten abzuwarten, weil die EU aktuell grössere Probleme als die Schweiz hat.
In den für das institutionelle Abkommen relevanten Fragen steht die EU nicht unter Druck, namentlich beim Marktzugang, bei der Homogenität des EU-Rechts und der Streitschlichtung. Im Gegenteil: Sie ist in diesen Fragen so bestimmt und geschlossen wie nie. Und diese Prinzipien werden für die EU unabdingbar bleiben, solange sie existiert. Was ebenfalls bleiben würde, ist das aktuelle Verhandlungsergebnis. Wir können nicht einfach sagen, es hat nicht geklappt, machen wir reinen Tisch, vergessen alles und fangen neu an. In internationalen Verhandlungen fängt man nie einfach neu an. Und, abgesehen davon, haben wir in dieser Verhandlung sehr viel erreicht.

Erstellt: 14.02.2019, 22:29 Uhr

Roberto Balzaretti

Der 54-jährige Staatssekretär für europäische Angelegenheiten leitet seit einem Jahr die Verhandlungen zwischen der Schweiz und der EU zum Rahmenabkommen. Dieses Amt ist die Krönung einer steilen diplomatischen Karriere. Zuvor war der Tessiner unter anderem Generalsekretär des Aussendepartements – unter SP-Bundesrätin Micheline Calmy-Rey – sowie Botschafter in Brüssel. Der Völkerrechtler ist verheiratet und Vater von fünf Kindern. In seiner Freizeit betreibt er den Kampfsport Taekwondo. (red)

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