Interview

«Geht es der SVP wirklich um die Stärkung des Volks?»

Die SVP will in der Bundesverfassung festschreiben, dass diese dem Völkerrecht vorgeht. Staatsrechtsprofessor Markus Schefer über Grenzen im Volksrecht und Schwächen im Schweizer Rechtssystem.

Fürchten die Beschränkung des Einflusses von Volk und Parlament: SVP-Präsident Toni Brunner (r.) und Christoph Blocher an der Medienkonferenz der SVP. (12. August 2013)

Fürchten die Beschränkung des Einflusses von Volk und Parlament: SVP-Präsident Toni Brunner (r.) und Christoph Blocher an der Medienkonferenz der SVP. (12. August 2013) Bild: Keystone

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Herr Schefer, die SVP will die zunehmende Verdrängung des Schweizer Rechts durch internationales Recht bekämpfen. Wo lässt sich eine solche Verdrängung ausmachen?
Seit den 1980ern wirkt die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) über den Europäischen Gerichtshof intensiv auf die Schweizer Rechtsordnung ein. Der Strassburger Gerichtshof hat sich gewissermassen zum Ersatzverfassungsgericht der Schweiz entwickelt.

Weshalb?
Das Problem ist, dass unser Bundesgericht Bundesgesetze nur sehr beschränkt überprüfen kann. Das heisst, wenn sich der Bundesgesetzgeber nicht an die Grundrechte hält, ist das Bundesgericht fast machtlos. Anders als andere Staaten ist die Schweiz dann gezwungen, eine internationale Instanz zur Überprüfung beizuziehen.

Ist es legitim, in diesem Fall von einer Verdrängung des nationalen Rechts zu sprechen?
Verdrängung würde ich es nicht nennen. Unsere Verfassung ist innerstaatlich so schwach, dass sie gegenüber dem Bundesgesetzgeber von den Gerichten praktisch nicht durchgesetzt werden kann. In gewissen Bereichen musste also die Europäische Menschenrechtskonvention anstelle der Verfassung einspringen.

Die SVP ist der Meinung, dass die Europäische Menschenrechtskonvention teilweise nichts mehr mit Menschenrechten zu tun hat.
Klar, hat es seit der Einsetzung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte eine Ausdehnung, vor allem aber eine Differenzierung, der Praxis gegeben. Die SVP beklagt insbesondere, dass es eine Parallel-Rechtsordnung im Bereich des Ausländerrechts gibt. Es ist aber nicht erstaunlich, dass genau da der Europäische Gerichtshof relativ stark einwirkt: Die Betroffenen können weder wählen, noch können sie abstimmen. Diese Menschen sind am meisten darauf angewiesen, dass es gegenüber der Gesetzgebung einen gewissen Minimalschutz gibt. Meines Erachtens ist es richtig, dass Strassburg hier klare Grenzen setzt.

In welchen Bereichen stossen Schweizer Recht und internationales Recht noch aufeinander?
Im Rahmen der bilateralen Verträge mit der EU gibt es natürlich Vorschriften aus dem Europarecht, die Auswirkungen auf unser Land haben. Die Schweiz hat aber auch im Bereich des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen der WTO ihr Recht angepasst. Sie versucht mit verschiedenen Staaten Freihandelsabkommen abzuschliessen. Dies wird auch wieder Auswirkungen auf das innerstaatliche Recht haben. Wenn die Schweiz international tätig und international vernetzt sein will, dann wirkt zwangsläufig internationales Recht auf die Schweiz.

Die SVP spricht von «offenen Punkten» im Verhältnis zwischen Landes- und internationalem Recht. Wo finden sich diese?
Es gibt genügend offene Punkte. Nicht jede völkerrechtliche Verwaltungsvereinbarung, nicht jeder Notenaustausch zwischen dem Bundesrat und einer ausländischen Regierung geht der Bundesverfassung vor. Das Verhältnis zwischen Schweizer und internationalem Recht ist nicht auf allen Ebenen bis ins Letzte geklärt. Soweit ich es sehe, zielt die Initiative der SVP aber auch nicht auf diese schwierigen Fälle ab.

Sondern?
Die Initiative will primär jenen Bereich lösen, der bereits relativ gut geklärt ist. Nämlich das Verhältnis zwischen Bundesrecht und der EMRK.

Aus Sicht der SVP soll die Bundesverfassung gegenüber Völkerrecht Vorrang haben. Lediglich zwingendes Völkerrecht soll die einzige Schranke bleiben. Ist dies eine realistische Forderung?
In dieser Forderung steckt eine grosse Inkonsistenz. Auf der einen Seite will die SVP sicherstellen, dass die Bundesverfassung die oberste Rechtsquelle der Schweiz ist. Wenn die Partei dies wirklich will, dürfte sie aber nicht nur die Änderung des Verhältnisses zum Völkerrecht fordern, sondern müsste dem Bundesgericht die Möglichkeit geben, Bundesgesetze zu überprüfen. Die Frage stellt sich also: Geht es wirklich um die Stärkung des Volkes, oder wird das Volk lediglich als populistischer Begriff verwendet?

Für Diskussionen sorgte auch die Ausschaffungsinitiative. Die SVP ist der Meinung, der Einfluss von Volk und Parlament würde durch internationales Recht ausgehebelt. Werden die Volksrechte tatsächlich geschmälert?
Volk und Parlament sind tatsächlich gewisse Grenzen gesetzt. Diese sind jedoch nicht willkürlich gezogen: Es ist die zentrale Funktion der Grund- und Menschenrechte, diese Schranken zu setzen. Unser demokratisches System ist darauf angewiesen, dass ein Mehrheitsbeschluss, egal aus welcher Ecke er kommt, überprüft und wenn nötig korrigiert werden kann. Wenn dies nun wie im Fall der Ausschaffungsinitiative geschieht, ist es ein Zeichen dafür, dass unser System funktioniert. Wenn man natürlich ein Parteiprogramm hat, das immer wieder an diese Schranken stösst, ärgert einen dies verständlicherweise.

Für Wirbel sorgte im Juni Didier Burkhalter mit seinen Ideen zur Erneuerung der Bilateralen. Der Plan, dass der EuGH im Streitfall entscheiden soll, sorgte nicht nur in der SVP für Unmut. Könnte der EuGH überhaupt als neutrale Schlichtungsstelle fungieren?
Ich finde den Vorschlag schlecht. Als Schlichtungsstelle braucht es ein Organ, welches aus Mitgliedern von beiden Seiten besteht. Dies ist der Gerichtshof der EU nicht. Der SVP ist es wichtig, dass die Richter unparteiisch sind. Dies ist zentral. Die ersten tiefen Eingriffe der EMRK-Praxis in die Schweizer Rechtsordnung in den 80er-Jahren betrafen genau diesen Punkt. Der Kanton Bern beispielsweise musste seine 26 Amtsgerichte aufheben und eine vollständig neue Gerichtsorganisation aufbauen. Nur so konnte er die Garantie des unparteiischen Richters, wie sie von Strassburg gefordert worden war, gewährleisten.

Bei Widersprüchen zwischen Landesrecht und internationalem Recht sollen Staatsverträge neu gestaltet oder gar gekündigt werden. Angenommen, dieses Vorgehen trifft ein, was wären die aussenpolitischen Folgen für die Schweiz?
Es ist illusorisch, wenn man denkt, man könne die Europäische Menschenrechtskonvention neu aushandeln, nur weil man den Bau von Minaretten verbieten will. Wir müssen damit leben, dass wir in gewissen Situationen mit unseren Vorstellungen nicht durchkommen. Was auch nicht geht, ist die Forderung, dass Gerichte Völkerrecht nicht im Licht von anderem Völkerrecht auslegen dürfen. Zum Beispiel: Die Definition für Folter findet sich nicht in der Europäischen Menschenrechtskonvention. Sie können einem Gericht aber sicher nicht verbieten, sich der Definition aus der UNO-Folterkonvention zu bedienen. So funktioniert die Rechtsanwendung nicht.

Erstellt: 12.08.2013, 17:29 Uhr

Markus Schefer ist Professor für Staatsrecht an der Universität ­Basel. (Bild: Keystone )

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