Transparenz statt Verbote

Bei Initiativen, die dem Völkerrecht widersprechen, sollten die Initianten klarstellen, welche Umsetzung sie erwarten.

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Minarett-, Verwahrungs-, Ausschaffungsinitiative: Wer soll in unserer direkten Demokratie das letzte Wort haben, die Stimmbürger oder internationale Verträge? Stehen Willensäusserungen des Souveräns über allem? Oder sind ihnen dort Schranken gesetzt, wo sie völkerrechtlichen Vereinbarungen widersprechen?

Diese Fragen sind nicht neu, aber von akuter praktischer Relevanz. So liegt seit Jahren ein Strauss von Reformideen auf dem Tisch. Der Bundesrat schlug vor, Unterschriftenbögen von Volksinitiativen mit seiner unverbindlichen Stellungnahme, einem «Ampelsignal», zu versehen. Zudem wollte er die Ungültigkeitsgründe ausdehnen; die Grundrechte sollen nicht mehr beliebig angetastet werden können. Viele Völkerrechtler gehen noch weiter, für sie stehen internationale Verträge über allem. Umgekehrt fordert die SVP, das Landesrecht sei generell über das Völkerrecht zu stellen.

Unklarer Urnengang

Doch letztlich ändern all diese Vorschläge nichts am Grundproblem – nämlich daran, dass der einzelne Stimmbürger ein Recht auf freie Willensbildung und unverfälschte Stimm­abgabe hat, dass dieses Recht aber oft vergessen geht.

So konnte das Volk über Minarette, Verwahrung und Ausschaffung abstimmen. Doch ohne zu wissen, ob jene Initiativen innerhalb des internationalen Regelwerks umgesetzt werden sollten. Oder ob sie als direktdemokratisch legitimierter Auftrag zu verstehen waren, das widersprechende Völkerrecht – seien es die Bestimmungen der Menschenrechtskonvention (EMRK) oder der bilateralen Verträge – zu ignorieren oder gar zu kündigen.

Grundsätzlich müssen zwingend beide Optionen möglich sein. Denn die Schweiz ist nicht Mitglied einer gesetzgebenden supranationalen Organisation, wie etwa der EU. Es steht also kein demokratisches Organ über dem Schweizer Souverän. Daher sollte der Anstoss für Änderungen am Völkerrecht nicht nur von Parteien, Bundesräten und Diplomaten kommen dürfen. Sondern auch vom Volk selbst.

Derzeit ist allzu oft unklar, ob Volksinitiativen zurückhaltend oder offensiv ausgelegt werden sollen. Diese Frage sollten die Stimmberechtigten aber bereits am Abstimmungssonntag beantworten können. Ansonsten verliert unsere Direktdemokratie zusehends an Glaubwürdigkeit. Die Stimmbürger fühlen sich hintergangen, wenn Initiativen nachträglich völkerrechtskonform zurechtgebogen werden.

Vorgängige Deklaration

Die Lösung wäre, wenn Komitees bereits beim Verfassen ihres Initiativtextes klarstellen müssten, ob etwa ein Minarettverbot «nur» im Rahmen der EMRK ausgelegt werden soll. Oder ob die Initianten aufs Ganze gehen und das Bauverbot à tout prix umgesetzt sehen wollen. Dazu bietet sich an, die sogenannte «Schubert-Praxis» auch für Volksinitiativen anzuwenden. Diese besagt, dass das Bundesgericht ein Gesetz trotz eines widersprechenden Staatsvertrags anwendet, sofern das Parlament ganz bewusst gegen die völkerrechtliche Verpflichtung verstossen wollte.

Das würde, umgemünzt auf Volksbegehren, bedeuten: Die Initianten müssten auf dem Unterschriftenbogen Transparenz schaffen und dort – sofern dies ihr Wille ist – festhalten, dass ihr Begehren dem bestehenden Völkerrecht vorgehen soll. Sei es gegenüber dem ganzen internationalen Vertragsgefüge oder einzelnen konkreten Abkommen. Auch Differenzierungen wären möglich («… geht nicht zwingendem Völkerrecht vor, nicht aber der EMRK»). Solche Konfliktregelungen wären für Parlament und Gerichte bindend.

Ohne solche Anweisungen würden Gesetzgeber und Behörden den Verfassungsartikel innerhalb des völkerrechtlichen Normengeflechts anwenden.

Durch diese «direktdemokratische Schubert-Praxis» könnte sichergestellt werden, dass den Stimmbürgern bereits vor dem Urnengang klar wäre, was ein etwaiges Ja bewirken würde. Sie wüssten dann, ob das Begehren nur «ein Zeichen setzen» will (was ein durchaus legitimes Interesse sein kann) oder ob eine potenziell weit reichende Veränderung angestrebt wird.

Erstellt: 28.06.2014, 07:26 Uhr

Der Autor

Claudio Kuster war Mitinitiant der Abzockerinitiative und ist Blogger.

Claudio Kuster

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