«Uns fehlt der Mut zum Feilschen»

Ex-Staatssekretär Michael Ambühl ortet mehrere Probleme, die einem Verhandlungserfolg mit der EU im Weg stehen. Er sagt, was sich in der Schweizer Strategie ändern muss.

Konsens ist den Schweizern lieber als Konflikt: Bundespräsidentin Simonetta Sommaruga bei EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker in Brüssel. (2. Februar 2015)

Konsens ist den Schweizern lieber als Konflikt: Bundespräsidentin Simonetta Sommaruga bei EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker in Brüssel. (2. Februar 2015) Bild: Keystone

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Herr Ambühl, gemäss Ihrer Analyse haben typisch schweizerische Verhaltensmuster erschwerende Nebeneffekte bei aussenpolitischen Verhandlungen. Müssten unsere Unterhändler in den Gesprächen mit der EU «den Schweizer abstreifen», um Erfolg zu haben?
Die helvetische Bescheidenheit, die Konsenskultur und Konfliktvermeidung, der Purismus: Das sind alles Werte, die sich bewährt haben und die mit ein Grund für den Erfolg des Modells Schweiz sind. Ich möchte keinesfalls suggerieren, dass sich daran grundsätzlich etwas ändern sollte. Es zeigt sich aber, dass sie in gewissen Situationen negative Nebeneffekte haben. So erschwert etwa die Extrapolation unseres inländisch gepflegten Konsens-Verhaltens ein härteres Auftreten im Ausland. Die Bescheidenheit wiederum hat zur Folge, dass die Schweiz in Verhandlungen nicht immer genügend anspricht, was wir Gutes tun. Und schliesslich verzichten wir «puristischen» Schweizer darauf, sachfremde Dossiers zu verknüpfen. Anders gesagt: Man lässt sich nicht auf die Niederungen des Feilschens ein.

Aber das Feilschen ist doch eine wichtige Voraussetzung für jede politische Verhandlung.
Ja, das stimmt. Innerhalb der einzelnen Dossiers beherrschen wir Schweizer das Verhandeln sicher relativ gut, aber wenn es um die inhaltliche Verknüpfung unterschiedlicher Themenbereiche geht, ist das Feilschen nicht unsere Stärke. Dazu fehlt uns möglicherweise der Mut.

Auch unser Regierungssystem hat ungünstige Eigenheiten für internationale Verhandlungen. In Brüssel sprechen wir mit vielen Stimmen. Wie kann die Aussenpolitik der Schweiz konzertierter werden?
In der Schweiz haben wir keinen Regierungschef oder keine Regierungschefin, die Macht ist auf mehrere Personen verteilt. Entscheidungen werden dezentral gefällt – unter Einbezug möglichst aller politischen Kräfte. Das ist gut und soll auch so bleiben. Aber die Folgen sind eine oftmals departementalisierte Aussenpolitik, Lösungen, die lediglich dem kleinsten gemeinsamen Nenner entsprechen, und viele verschiedene Ansichten.

Welche Gegensteuer dazu gibt es?
Das ist nicht ganz so einfach, weil wir ja die Vorteile unseres politischen Systems und unserer Kultur nicht beseitigen wollen. Darum müssten jene Massnahmen im Vordergrund stehen, die keine institutionellen Änderungen bewirken.

Zum Beispiel?
Auf der organisatorischen Ebene liesse sich bereits einiges bewirken. Zu prüfen wäre zum Beispiel, inwiefern die Koordinationsrolle des Aussendepartements in aussenpolitischen Verhandlungen gestärkt werden könnte. Damit würde die Verhandlungsposition der Schweiz kohärenter. Dazu bedarf es keiner Verfassungsänderung. In der politischen Debatte sind schon verschiedene andere prüfenswerte Ideen vorgebracht worden, wie etwa eine Stärkung des Bundespräsidiums. Diese wäre aber womöglich schwieriger zu realisieren.

Sie sagen, dem Bundesrat fehle bei Verhandlungen häufig die Unterstützung der Medien, der Parteien, der Öffentlichkeit. Sind wir uns der Aussenwirkung unserer internen Diskussionen zu wenig bewusst?
Vermutlich ja. Medien, Parteien und Öffentlichkeit müssten stärker für laufende aussenpolitische Verhandlungen sensibilisiert werden. Denn eigentlich ist doch klar: Wenn die Unterhändler unserer Verhandlungspartner lesen und hören, dass wir uns nicht einig sind – etwa über die Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative –, dann müssen sie keinen Schritt auf uns zu machen. Wenn wir darüber diskutieren, ohnehin noch einmal abzustimmen, dann können sie die Hände in den Schoss legen und warten.

Aber diese internen Debatten über die Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative müssen geführt werden. Daran führt kein Weg vorbei.
Ja, unbedingt. Aber zurzeit fehlt irgendwie die nüchterne Analyse in der Debatte. Daran wird sich vor den Wahlen im Herbst wohl kaum etwas ändern.

Wie zuversichtlich sind Sie heute, dass die Schweiz eine für sie befriedigende Lösung mit der EU findet?
Ob die Schweiz in diesen Gesprächen gute Karten hat, hängt von drei Bedingungen ab. Erstens muss sie als Verhandlungspartnerin im Verhandlungsdossier ein gewisses Gewicht haben. Nehmen wir als Beispiel das Einwanderungsdossier: Hier verfügt sie aufgrund der im europäischen Vergleich hohen Zahlen über ein gutes Argument. Zweitens muss die Schweiz einen positiven Lösungsansatz zur Problematik liefern. Das macht sie beispielsweise, indem sie aufzeigt, wie sie auch mit der Umsetzung der Initiative zum guten Funktionieren des EU-Binnenmarkts beitragen will. Die von uns an der ETH entwickelte Schutzklausel wäre so ein Instrument: Sie würde der EU verdeutlichen, dass wir die Zuwanderung sehr wohl in vergleichsweise grossem Umfang zulassen, aber nicht unlimitiert. Deshalb dürften wir diese ab einem gewissen, mathematisch vorab genau definierten Punkt stoppen. Drittens darf die Schweiz nicht gegen sogenannte Essentialien der anderen Verhandlungsseite verstossen. Dazu gehört etwa das Diskriminierungsverbot.

Mit dem Inländervorrang lässt sich der dritte Punkt nicht erfüllen.
Ja, diese von der Initiative geforderte Regelung dürfte Schwierigkeiten haben. Das heisst, der Gesetzestext liesse sich in Bezug auf die 31 EU- und EFTA-Länder nur in Sinn und Geist, nicht aber wortgetreu umsetzen. Dazu kommt, dass die drei Bedingungen nur notwendige, aber nicht hinreichende Bedingungen für einen Verhandlungserfolg sind.

Was braucht es sonst noch dazu?
Ein geschicktes Zusammenspiel der verschiedenen Dossiers, die auf dem Verhandlungstisch mit der EU liegen. Energie, Bildung, Zuwanderung, institutionelle Fragen: Diese Themen müssten in einem parallelen Prozess behandelt werden. Interessanterweise fordert jetzt die EU ein solches paralleles Vorgehen, für das es in der Schweiz bisher keine echte Unterstützung gab, obwohl dies auch in unserem Interesse ist.

Ihr Modell einer Schutzklausel kommt überall gut an: bei den Parteien, in der Bevölkerung, bei Verbänden und Politologen. Das war Ihrerseits ein gelungener Schachzug. Freut Sie der Erfolg Ihrer Idee – oder denken Sie als Stratege nicht in solchen Kategorien?
Doch, doch, Freude und Ärger gehören bei Verhandlungen durchaus dazu. Mit der Schutzklausel wollten wir von unserem Lehrstuhl einen Beitrag zur laufenden Diskussion leisten. Aber es ist jetzt noch zu früh, sich zu freuen.

Erstellt: 28.04.2015, 17:15 Uhr

Ex-Staatssekretär Michael Ambühl vertrat die Schweiz unter anderem bei den Verhandlungen für die Bilateralen I und II. Heute ist er Professor für Verhandlungsführung an der ETH Zürich. (Bild: Reuters )

Michael Ambühls Analyse

Verhandlungsexperte Michael Ambühl hielt gestern am Europaforum Luzern ein Referat über den Einfluss der direkten Demokratie auf aussenpolitische Verhandlungen. Darin führte er aus, dass die Charakteristiken des Regierungssystems und landestypische Verhaltensmuster ausschlaggebender bei aussenpolitischen Verhandlungen seien als die bestehende Demokratieform.

Ambühl hat zudem ein viel beachtetes mathematisches Modell entwickelt, das den von der Masseneinwanderungsinitiative geforderten Zulassungsstopp flexibel umsetzen würde. Mit dieser Schutzklausel würde die Zuwanderung in die Schweiz ab einem gewissen Schwellenwert automatisch gedrosselt. (rbi)

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