Volkssouveränität oder Bürgerbeteiligung?

Die Forderung nach mehr Volksbefragungen in Deutschland weckt das Interesse am Schweizer System der direkten Demokratie.

Die Inschrift «Dem deutschen Volke» wurde 1916 über dem Eingang des Reichstagsgebäudes angebracht. Foto: SZ Photo (Keystone)

Die Inschrift «Dem deutschen Volke» wurde 1916 über dem Eingang des Reichstagsgebäudes angebracht. Foto: SZ Photo (Keystone)

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Deutschland leidet unter «Politikverdrossenheit», so wird oft beklagt. Das Schlagwort ist falsch, denn Umfragen zeigen, dass die Mehrheit der Deutschen der Politik nicht überdrüssig ist, sondern in Sachfragen stärker mitentscheiden will. Deshalb wird diskutiert, wie Volksbefragungen ausgebaut werden können. Ein wachsendes Interesse an unserer direkten Demokratie ist die Folge.

Die Ministerpräsidentin von Rheinland-Pfalz, Malu Dreyer, kommt morgen zu einer Demokratiekonferenz nach Aarau. Schon ihr Vorgänger Kurt Beck reiste im Herbst 2012 zu einer solchen Konferenz an, nachdem er im Jahr zuvor eine Veranstaltung zu dem Thema im Mainzer Landtag geleitet hatte. Bundespräsident Joachim Gauck diskutierte bei seinem offiziellen Besuch in Bern mit Ständerat Minder und Nationalrat Gross über unser staatspolitisches System. Und vor drei Wochen lancierte der Ministerpräsident von Baden-Württemberg, Winfried Kretschmann, gegenüber Regierungsmitgliedern der sieben Grenzkantone die Idee einer gemeinsamen grösseren Demokratiekonferenz.

Souverän oder Korrektiv?

Diese Diskussionen geben uns die Chance, schweizerische Erfahrungen in die laufende Debatte in Deutschland hineinzutragen. Unser System ist aber kein Exportartikel. Der Austausch macht vielmehr die Unterschiede der politischen Kultur beider Länder deutlich, wobei die Vor- und Nachteile unseres Systems aus deutscher Sicht besonders interessieren.

Das deutsche Grundgesetz legt fest, dass alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht. Deutschland hat ein föderales System, das den 16 Bundesländern weitgehende Kompetenzen gibt. Sowohl auf Länderebene als auch in den Kommunen sind die Möglichkeiten von Volksentscheiden nach 1990 ausgebaut worden. Auf Länderebene sieht es in der Regel so aus, dass das Volk einen korrigierenden Einspruch gegenüber dem Landesparlament in drei Stufen geltend machen kann: Ein Volksbegehren verlangt vom Landtag, dass sich dieser mit einem Gegenstand befasst; eine Volksinitiative kann dem Landtag einen Gesetzesvorschlag unterbreiten und – als Ultima Ratio – kann gegen die Mehrheit im Landtag ein Volksentscheid erzwungen werden.

Das Volk erscheint dabei – aus Schweizer Sicht – nicht als Souverän, sondern als Korrektiv zum Parlament. Und der in Deutschland geläufige Begriff der Bürgerbeteiligung suggeriert, dass sich das Volk an der Politik nur beteiligen kann – so wie ein Betriebsrat bei der Mitbestimmung in einer Firma.

Von meinem Schreibtisch in der Berliner Botschaft aus sehe ich die Inschrift über dem Eingang des Reichstags, des Sitzes des deutschen Parlaments: «Dem deutschen Volke». Fragt sich nur, wer das Subjekt dieses Dativs ist? Diese Rolle kann man Kaiser Wilhelm II. zuschreiben, der der volksnahen Aufschrift am «Volksaffenhaus», wie er es einmal nannte, erst 22 Jahre nach dessen Bau zustimmte. Zwei Jahre zuvor, im April 1914, war das Kollegiengebäude der Zürcher Universität eingeweiht worden mit der Inschrift über dem Eingang: «Durch den Willen des Volkes».

Vertrauen hier, Misstrauen da

Der Souverän in der Schweiz ist das Volk. Wir haben ein fast unbeschränktes, um nicht zu sagen blindes Vertrauen in den Volkswillen. Dieser kann die Verfassung leicht – für deutsche Verhältnisse allzu leicht – ändern. Über dem deutschen Grundgesetz wacht nicht das Volk, sondern das Bundesverfassungsgericht in historisch begründetem Misstrauen gegenüber dem Volk. «Wir wollen mehr Demokratie wagen», verkündete Willy Brandt in seiner Regierungserklärung vor 45 Jahren. Doch seine SPD hat erst kürzlich gewagt, ein Gesetzesreferendum auf Bundesebene vorzuschlagen.

In Deutschland ist man sich viel stärker als bei uns bewusst, dass der Volkswille den Rechtsstaat infrage stellen kann. So kritisierte Minister­präsident Kretschmann unseren Minarettentscheid als Verletzung der Religionsfreiheit und der Rechtsgleichheit, weil er sich gegen die Sakral­gebäude einer bestimmten Religions­gemeinschaft richtet.

Der Masseneinwanderungsentscheid provozierte in Deutschland keine Kritik mehr am Instrument der Volksbefragung. Es mag als Hinweis auf wachsende Zustimmung gelten. Der Schweizer Volkswille wurde von Regierungsseite explizit respektiert. Kritisiert wurde aber die Tatsache, dass der Entscheid die Spielregeln im bilateralen Verhältnis plötzlich einseitig infrage stellt. Über 50 000 Grenzgänger aus Baden-Württemberg sind davon betroffen.

Die Wähler haben in Deutschland zwar einen direkteren Einfluss auf die Parteizusammensetzung der Regierung als bei uns. Eine Bürgerbeteiligung bei Sachentscheiden ist auf Bundesebene aber kaum vorgesehen. Und auf Länderebene ist eine viel höhere Zahl von Unterschriften nötig, um ein Volksbegehren zu lancieren. Die Abstimmungen selbst unterliegen Beteiligungs- und Zustimmungsquoren. Für einen Bürgerentscheid in Baden-Württemberg etwa ist die Zustimmung eines Drittels aller Stimmberechtigten notwendig. In der Schweiz wird das nur bei wenigen Abstimmungen erreicht.

Der wichtigste Unterschied besteht aber darin, dass in der Schweiz das Volk über das Geld entscheidet, sowohl über Projektkredite als auch über Steuern. Staatliche Ausgaben werden darum in Zusammenhang mit dem dafür notwendigen Steueraufkommen diskutiert. In Deutschland hingegen entziehen alle Länderverfassungen das Budgetrecht dem Volksentscheid: «Die Budgethoheit ist die Königsdisziplin des Parlamentarismus.» In der Staatskasse sind die Spuren der Königlichen Hoheit zu erkennen.

* Tim Guldimann ist Schweizer Botschafter in Berlin und seit Februar persönlicher Beauftragter des OSZE-Vorsitzenden Didier Burkhalter für die Ukraine. (Tages-Anzeiger)

Erstellt: 04.06.2014, 07:24 Uhr

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