Für Bundesgericht ist einseitige Schutzklausel nicht möglich

Laut dem höchsten Gericht kann die Zuwanderungsinitiative nicht mit einer einseitigen Schutzklausel umgesetzt werden: Das Freizügigkeitsabkommen habe stets Vorrang. Experten halten diese Begründung für «dünn».

Strebt eine «möglichst parallele Rechtslage» an: Bundesgericht in Lausanne. Foto: PD

Strebt eine «möglichst parallele Rechtslage» an: Bundesgericht in Lausanne. Foto: PD

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Die Zeit drängt: In einem Jahr, am 9. Februar 2017, muss die Zuwanderungs­initiative umgesetzt sein. Der Bundesrat wird nächsten Monat die Botschaft dazu vorlegen. Wie im Dezember angekündigt, kann er sich notfalls auch die einseitige Einführung einer Schutzklausel vorstellen. Das heisst: Findet sich mit der EU keine Verhandlungslösung, würde der Bundesrat per Verordnung die Zuwanderung beschränken, wenn diese einen gewissen Schwellenwert überschreitet. Eine einseitige Auslösung dieser Schutzklausel würde dem Freizügigkeitsabkommen (FZA) widersprechen.

Indem der Bundesrat die Verletzung des Abkommens in Kauf nimmt, stellt sich einmal mehr die Frage des Verhältnisses von internationalem Recht und Landesrecht. In diesem Zusammenhang ist ein Bundesgerichtsurteil vom November von Bedeutung, dessen schriftliche Begründung letzte Woche publiziert wurde. Konkret hat das Gericht entschieden, dass eine alleinerziehende Dominikanerin und deren Kind die Schweiz verlassen müssen. Da das Kind von einem deutschen Vater stammt, kommt das FZA zur Anwendung. Weil die Frau aber seit Jahren Sozialhilfe bezieht und nicht für sich aufkommen kann, hat sie ihr Aufenthaltsrecht gemäss FZA verwirkt.

Besonderer Stellenwert

Bemerkenswerter als der Fall selbst sind die grundsätzlichen Ausführungen des Gerichts zum FZA. So halten die Richter fest, dass diesem «gegenüber bewusst abweichendem Gesetzesrecht der Vorrang zukommt». Konkret heisst das, dass aus Sicht des Bundesgerichts eine einseitige Einführung der Schutzklausel nicht möglich ist. Würde also ein EU-Bürger, der sich wegen der Schutzklausel nicht hier niederlassen könnte, vor Bundesgericht klagen, erhielte er dort voraussichtlich recht.

Nun ist der Konflikt zwischen Landesrecht und internationalen Verträgen nicht neu. In der Schweizer Rechtsprechung hat sich dazu die sogenannte Schubert-Praxis entwickelt. Der Name geht auf einen österreichischen Staatsbürger zurück, dem die Tessiner Behörden unter Berufung auf das Bundesgesetz den Kauf eines Grundstücks untersagten. Schubert seinerseits berief sich auf ein älteres Abkommen zwischen der Schweiz und Österreich-Ungarn, wonach beim Grundstückerwerb Österreicher und Schweizer gleichgesetzt sind. Das Bundesgericht entschied den Streifall 1973 mit einem Leiturteil: Wenn ein neues Bundesgesetz einem älteren Staatsvertrag widerspricht und der Gesetzgeber ausdrücklich diesen Widerspruch in Kauf genommen hat, ist das Bundesgericht an das neue Gesetz gebunden. Ausgenommen von der Schubert-Praxis sind menschenrechtliche Verpflichtungen und – wie das Bundesgericht im aktuellen Urteil festhält – das Freizügigkeitsabkommen.

Den besonderen Stellenwert des FZA begründet das Gericht mit drei Punkten: Das Abkommen sei vom Schweizer Volk demokratisch angenommen worden, es garantiere EU-Bürgern Rechtsschutz in Bezug auf deren Grundfreiheiten, und die EU-Staaten seien auch verpflichtet, dem Abkommen den Vorrang gegenüber innerstaatlichem Recht zu geben. Zudem halten die Lausanner Richter fest, dass es im Sinn aller Vertragsstaaten sei, eine «möglichst parallele Rechtslage» zu entwickeln, weshalb das Bundesgericht nur «beim Vorliegen ‹triftiger› Gründe» von der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zum FZA absehe.

Das im aufgeheizten Klima vor der Abstimmung zur Durchsetzungsinitiative publizierte Urteil sorgt nun für Aufregung. In einem NZZ-Gastbeitrag kritisierte SVP-Stratege Christoph Blocher gestern das Bundesgericht. Er sah sich in seiner These bestätigt, die Schweiz sei «auf dem Weg in eine Diktatur». Lobend erwähnte Blocher den NZZ-Bericht zu besagtem Urteil. Bundesgerichtskorrespondentin Katharina Fontana hatte vergangene Woche unter dem Titel «Der Volkswille spielt keine Rolle» über das Urteil berichtet. Das wiederum veranlasste Alt-Bundesgerichtspräsident Giusep Nay zu einer Beschwerde beim Presserat. Laut Nay hat das Gericht im Urteil aufgezeigt, dass seine Rechtsprechung dem Volkswillen entspreche. Dies gebe die NZZ jedoch nicht wieder. Nay erachtet die Wahrheitspflicht und die Trennung von Bericht und Kommentar als verletzt. Fontana ihrerseits sagt, es sei wichtig, dass über Urteile mit derart weitreichenden Aussagen kritisch berichtet werde.

Spielräume für Abweichungen

Laut dem Völkerrechtsprofessor Oliver Diggelmann liegt das Urteil auf der bisherigen Linie des Bundesgerichts, das dem FZA in einem Urteil von 2007 einen gewissen Sonderstatus zubilligte. Er hält den neuen Entscheid für «nachvollziehbar», die Begründung des generellen Vorrangs des FZA aber für «dünn». Es gehe um eine wichtige Frage: «Konsequent zu Ende gedacht, könnte das Urteil bedeuten, dass ein EU-Bürger, dem – gestützt auf eine allenfalls einseitig erlassene Schutzklausel – der Aufenthalt verwehrt wird, diesen in Lausanne unter Berufung auf das Freizügigkeitsabkommen erstreiten kann.»

Mit Blick auf die SVP-Kritik an der automatischen Übernahme der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) meint Diggelmann, dass die Schweiz gemäss FZA verpflichtet sei, alle erforderlichen Massnahmen zu treffen, damit die Rechte der EU-Bürger in der Schweiz und jene der Schweizer in der EU «gleichwertig» seien. Das verpflichte zu einer gewissen Anlehnung an die EuGH-Rechtsprechung – lasse aber auch Spielräume für Abweichungen. Es stelle sich tatsächlich die Frage, ob die Annahme einer neuen Verfassungsbestimmung nicht ein «triftiger Grund» wäre, um von der Anlehnung an die EuGH-Rechtsprechung abzusehen. «Wie immer man diese Frage entscheidet, aus verfassungsrechtlicher Sicht ist es unbefriedigend, dass das Bundesgericht auf diese Schlüsselfrage kaum eingeht.»

Richter im Dilemma

Diggelmann sieht das Bundesgericht in einem grossen Dilemma, für das es nichts kann. «Es sieht sich mit einer gewissen Regelmässigkeit vor das Problem gestellt, zwischen zwei unbefriedigenden Optionen wählen zu müssen, die beide nicht ohne Folgen für seine Autorität bleiben können.» Entweder gebe es der Vertragstreue den Vorzug und setze sich dem Vorwurf ungenügender Verfassungstreue aus. Oder es lege die Verfassung in einer Weise aus, die es der Schweiz verunmögliche, auch bedeutende internationale Verpflichtungen wie das FZA richtig zu erfüllen.

Was immer das Bundesgericht tue, es ziehe den Zorn auf sich. «Es kann nicht im Sinne entwickelter Rechtsstaatlichkeit und des Ansehens der Behörden sein», meint Diggelmann, «wenn man das höchste Gericht in eine solche Rolle manövriert.» Es sei letztlich Sache der Politik, für eine Verfassungslage zu sorgen, die das Dilemma entschärfe.

Urteil 2C_716/2014

Erstellt: 04.02.2016, 21:34 Uhr

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