«Ich hatte wegen Manzonis Mission schlaflose Nächte»

Chefdiplomatin Pascale Baeriswyl sagt, warum der in Moçambique vermittelte Friedensvertrag für die Schweiz so bedeutend ist.

«Der Friedensschluss ist eine grossartige Leistung»: Staatssekretärin Pascale Baeriswyl. Foto: Adrian Moser

«Der Friedensschluss ist eine grossartige Leistung»: Staatssekretärin Pascale Baeriswyl. Foto: Adrian Moser

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Dank Schweizer Vermittlung ist es in Moçambique zum Friedensschluss zwischen Regierung und Rebellen ­gekommen. Was bedeutet das?
Das Abkommen ist für Moçambique eine historische Chance auf eine friedliche Zukunft und für eine wirtschaftliche Perspektive. Es gab schon 1992 ein Abkommen, das aber die Gewalt nicht definitiv beenden konnte. Der neue Vertrag bietet Ant­worten auf Fragen, die damals nicht geregelt wurden. Er sieht eine Dezentralisierung vor und ermöglicht eine Machtteilung zwischen Regierung und Op­position.

Was bedeutet das Abkommen für die Schweizer Diplomatie?
Es verschafft uns grossen in­ternationalen Goodwill. Solche Leistungen können uns später auch Türen öffnen, wenn es darum geht, Schweizer Interessen zu verteidigen.

Wie wurde der Erfolg möglich?
Erstens geniesst die Schweiz in Moçambique viel Vertrauen, weil sie schon lange dort aktiv ist, namentlich in der Entwicklungszusammenarbeit. Zweitens war Botschafter Mirko Manzoni entscheidend. Ohne seine herausragende Leistung wäre das Abkommen nicht möglich gewesen. Drittens kann auch der beste Botschafter nichts erzwingen, wenn die Sache im Land selber nicht reif ist. Vor allem Staatspräsident Filipe Nyusi hat den Friedensprozess stark getragen.

Dass die Schweiz direkt zwischen zwei Kriegsparteien vermittelt, ist selten, oder?
Wir teilen unsere Guten Dienste in drei Kategorien auf. In manchen Konflikten vermitteln wir nicht, sondern bieten eine Plattform für Gespräche, etwa zu Syrien, zum Jemen oder zu Zypern. Zweitens gibt es Schutzmachtmandate, deren Zahl sich in den letzten zwei Jahren von vier auf acht verdoppelt hat. Drittens sind wir derzeit in 15 Friedensprozessen als Vermittler aktiv, aber meist in Teilbereichen – etwa bei der Verhandlung eines Waffenstillstands oder der Verfassungsbildung. Der Fall Moçambique ist besonders, weil Botschafter Manzoni umfassend zwischen den Parteien vermittelt hat.

Solche Leistungen können uns später Türen öffnen, wenn es darum geht, Schweizer Interessen zu verteidigen.

Dabei kam es zu Spannungen. Manzoni gewann den Eindruck, das Aussendepartement (EDA) stelle ihm Hürden in den Weg.
Botschafter Manzoni war Tausende von Kilometern entfernt und stand unter enormem Druck. Ich kann verstehen, dass er manchmal fand, dass wir ihn behindern. Wir sind aber ein Departement mit 5500 Leuten, das interne Abläufe braucht. Trotzdem haben wir grosse Flexibilität gezeigt. Der Friedensschluss ist eine grossartige Leistung: von Mirko Manzoni, von seinem Team, aber auch vom Departement, das ihn unterstützte – bis hinauf zu Bundesrat Cassis.

Wie unterstützte das EDA ihn?
Mit Budget, Ressourcen, Expertise und politisch: So passten wir auf seinen Wunsch die Struktur der Botschaft an und schickten ihm vorübergehend einen Botschafter zur Entlastung. Wir stellten ihm vor Ort und in der Schweiz Mediationsfachleute zur Verfügung. Es gab mehrere Treffen unserer Bundespräsidenten Berset und Maurer mit Präsident Nyusi. Ich selber bin 2017 nach Maputo gereist, um Manzonis Bedürfnisse abzuklären.

Danach kam es zur Eskalation: 2018 wiesen Sie Manzoni an, ein Dokument der Verhand­lungen vorzulegen. Er weigerte sich, weil er den Parteien Vertraulichkeit zugesichert hatte.
Ich bin als Staatssekretärin für die Sicherheit unserer Mitarbeitenden im Ausland verantwortlich. Ich kannte die Berichte von Manzonis Reisen durch den Busch. Das kann für einen Mediator lebensgefährlich werden. Ich hatte wegen seiner Mission mehrmals schlaflose Nächte. Trotz dieser Gefahren haben wir immer wieder unbürokratische Wege gefunden, damit er seine Arbeit machen konnte. Zugleich war er auch unser Botschafter: Mit dem, was er macht, verpflichtet er die Schweiz. Aus diesen Gründen wollten wir eine Vereinbarung sehen, zu deren Herausgabe er sich nicht ermächtigt fühlte. Es war ein Interessenkonflikt, der aber am Ende ohne Konsequenzen blieb, zum Glück.

Wie löste sich die Sache auf? Immerhin hat Manzoni den Befehl verweigert.
Zu diesen Interna kann ich mich nicht weiter äussern. Es war aber nicht so dramatisch.

Ein Beispiel für bürokratische Hürden: Ausgerechnet vor der Unterzeichnung des Friedensvertrags zog das EDA zwei von Manzonis Mitarbeitern ab.
Die personelle Planung war schwierig, weil man nie wusste, wann der Durchbruch erzielt würde. Ein Mitarbeiter wurde zwar im Juli im normalen Rotationsprozess nach Bern versetzt, aber für die heisse Phase sofort wieder temporär nach Maputo geschickt. Mirko Manzonis eigenes Mandat haben wir zweimal verlängert bis September 2019. Wir suchten immer wieder pragmatische Übergangslösungen.

Noch ein Beispiel: Das EDA wusste seit langem, dass ein Schweizer Militärbeobachter ab Oktober 2018 im Friedens­prozess mithelfen sollte. Die nötige Anfrage schickte das EDA aber erst am 25. September ans Verteidigungsdepartement.
Ich will nicht ausschliessen, dass es bürokratische Verzögerungen gab. Aber es gab vor allem auch eine politische Frage: Wir mussten zuerst klären, welches Land die Beobachtermission führt.

Das Abkommen ist ein Rezeptbuch für künftige Kompromisse – es besteht aber das Risiko, dass Akteure die Suppe versalzen.

Laut unseren Quellen musste am Ende das VBS Druck machen, damit der Offizier endlich abfliegen konnte.
Davon weiss ich nichts. Sobald klar war, dass Argentinien die Beobachtermission anführt, konnte der Schweizer Offizier sofort nach Maputo reisen.

Trotz seines Erfolgs wollte das EDA Manzoni zum Abteilungsleiter in der Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (Deza) machen – eine klare Zurückstufung. Warum?
Der Bundesrat hatte Manzoni zuvor zum Botschafter in Kuba ernannt. Dieses Amt konnte er aus familiären Gründen nicht antreten. Ausserhalb des normalen Rotationszyklus war so kurzfristig kein anderer Posten frei. Die Deza bot ihm deshalb eine Stelle als Abteilungschef an.

Ist es nicht sowieso unklug, einen Mediator so kurz nach Friedensschluss abzuziehen?
Botschafter Manzoni wollte nicht länger in Maputo bleiben. Ausserdem war mit dem Friedensabkommen ein wichtiges Etappenziel erreicht. Moçambique steht noch vor riesigen Herausforderungen. Allein dieses Jahr gab es zwei verheerende Zyklone. Im Norden des Landes agieren islamistische Terroristen. Grosse Gasvorkommen sind zwar eine riesige Chance, aber nur, wenn es dem Land gelingt, die Gewinne gerecht zu verteilen. Das Abkommen ist ein Rezeptbuch für künftige Kompromisse – es besteht aber das Risiko, dass Akteure die Suppe versalzen. Dann wird der Frieden nicht nachhaltig sein.

Im Juli wurde Manzoni vom UNO-Generalsekretär über­raschend zum Persönlichen Gesandten ernannt – ein Amt, das er ab Genf ausüben kann.
Das UNO-Mandat ist grossartig. Eine bessere Lösung kann man sich nicht vorstellen. Für Moçambique, weil Manzoni so den Friedensprozess weiter begleiten kann. Und für die Schweiz, weil wir uns seit Jahren für mehr Top-Positionen in der UNO einsetzen. Möglich wurde diese Lösung nur, weil Staatspräsident Nyusi die UNO darum bat.

Warum tat dies nicht das EDA selber?
Wenn diese Option früher aufgetreten wäre, hätten wir uns sicher dafür engagiert.

Erstellt: 08.09.2019, 19:59 Uhr

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Pascale Baeriswyl ist Staats­sekretärin im Aussendepartement (EDA) und damit Chefdiplomatin – als erste Frau überhaupt. Im August hat der Bundesrat die 51-Jährige auf Frühling 2020 zur neuen Botschafterin bei der UNO in New York ernannt. (hä)

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30. und 31. August publik gemacht. Im Rahmen dieser Artikelserie wurden auch Spannungen zwischen Manzoni und dem Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) thematisiert. (hä)

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