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Schneider-Ammans Prestigeprojekt wankt

Der Bundesrat kündigte vor einem Jahr eine Revision des Kartellgesetzes an. Es sollte Schneider-Ammanns Befreiungsschlag sein. Der Widerstand könnte aber unerwartet hoch sein.

Widerstand von links bis rechts: Bundesrat Schneider-Ammann ahnte an der Sitzung von Sierre die Fronten noch nicht. (Bild vom 17. August 2011)
Widerstand von links bis rechts: Bundesrat Schneider-Ammann ahnte an der Sitzung von Sierre die Fronten noch nicht. (Bild vom 17. August 2011)
Keystone

Das Château Mercier liegt etwas oberhalb von Sierre, umgeben von Rebbergen und einem Park, mehr Lustschloss denn Regierungssitz. Dass hier einmal wichtige politische Entscheide gefällt würden, dürfte der Waadtländer Geschäftsmann Jean-Jacques Mercier-de Molin kaum im Sinn gehabt haben, als er den Landsitz um 1900 errichten liess. Ein Rückzugsort für die Familie sollte es werden, fernab von der Geschäftigkeit des Lausanner Alltags; ein Ort für lange Sommertage.

Hundert Jahre später, an einem sonnigen Tag im August 2011, tagte der Bundesrat an diesem idyllischen Flecken im Wallis. Es war seine erste Sitzung nach den Ferien, einem Sommer, der politisch beherrscht gewesen war von einem Thema: dem starken Franken. Würde nun die Politik intervenieren? Auf der nahen Place de Hôtel de Ville wartete die Bevölkerung auf den Apéro mit der Landesregierung; in Bern, ­Zürich und anderswo harrten Unternehmer, Journalisten und Konsumentenschützer der Resultate, die aus dem fernen Sierre eintreffen mochten.

Es wurde später Nachmittag, bis Klarheit herrschte. Johann Schneider-Ammann und Eveline Widmer-Schlumpf waren eigens nach Bern zurückgeeilt, um die Journalisten zu informieren: Zwei Milliarden wolle der Bundesrat einsetzen, um die Wirtschaft zu stützen, berichteten sie – ein «mutiger» und «eindrücklicher» Schnitt, urteilte Schneider-Ammann gleich selbst.

Kartell der Kartellspezialisten

Die grossen Worte sind längst verklungen. Was als Milliardenpaket angekündigt war, verkam zu «Almosen» in der Höhe von 870 Millionen Franken, wie ein bekannter Schweizer Ökonom in kleiner Runde spottete. Ein anderer Wirtschaftsprofessor, der Freiburger Ordinarius Reiner Eichenberger, bezeichnete die Massnahmen kurzum als «völlig unwirksam». Und doch: Die Sitzung von Sierre wird noch eine Weile nachwirken – bloss anders, als viele dies am 17. August 2011 vermutet hatten.

Die aufregendste Nachricht des ­Tages war nämlich eine, die zunächst einmal ziemlich unspektakulär klang. Schneider-Ammann hatte eben über die geplante Milliardenintervention referiert, als er auf die Wettbewerbspolitik – genauer: das Kartellgesetz – zu sprechen kam: «Wir haben heute ­beschlossen, dass wir die harten vertikalen und horizontalen Abreden per se verbieten wollen», teilte er mit (siehe Box). Die Kollegen seien somit seinem Vorschlag gefolgt.

Die Botschaft war klar: Hier zeigte ein Politiker, der damals ja um seine Wiederwahl kämpfte, was Amerikaner als Leadership bezeichnen – Führungsstärke also. Unklar ist, ob Schneider-Ammann bewusst war, auf welches Abenteuer er sich einliess. Auf jeden Fall hatte er ein grosses Wort gelassen ausgesprochen.

Hohe Bussen interessieren die Öffentlichkeit

Dass sein Revisionsvorschlag zunächst nur wenig Beachtung fand, ist einem Umstand zuzuschreiben, den man das «Paradox der Wettbewerbspolitik» nennen könnte: Sie ist eminent wichtig und bleibt dennoch – ihrer Komplexität wegen – ein Spezialistenthema. Markus Saurer, ehemaliger Vizedirektor der Wettbewerbskommission (Weko), schreibt auf seinem Weblog, einzelne Anwälte und Ökonomen würden eine Art «informelle Kartellgesetzgemeinschaft» bilden – «fast müsste man von einem Kartell der Wettbewerbsspezialisten sprechen».

Die breite Öffentlichkeit nimmt das Thema hingegen nur dann zur Kenntnis, wenn Verstösse gegen das Kartellgesetz mit hohen Geldstrafen geahndet werden – wie jüngst im Fall BMW, als die Weko eine Busse von 156 Millionen Franken aussprach (was wiederum beweist, um was es in der Sache eben auch geht: um sehr viel Geld). Womit aber beschäftigt sich die Wettbewerbspolitik genau? Im Kern mit einer Frage: Kann und soll der freie Markt mit staatlichen Mitteln, sprich Gesetzen, gefördert werden – und wenn ja, wie genau?

Das ist kein Gelehrtendisput fernab politischer Realitäten. Als zum Beispiel die internationale Politik in der Nachkriegszeit an neuen marktwirtschaft­lichen Ordnungen baute, wurden solche Probleme ausgiebig erörtert. Das Schweizer Parlament beschloss vor ­genau fünfzig Jahren, 1962, ein «Bundesgesetz über Kartelle und ähnliche Organisationen». Demnach waren Kartelle erlaubt, solange sie keine «volkswirtschaftlich oder sozial schädlichen Auswirkungen» zeitigten (Missbrauchs- statt Verbotsprinzip). Dieser Ansatz gilt im Grund bis heute, allerdings mit besseren Mitteln, um Missbräuche auch tatsächlich zu ahnden.

Widerstand im Ständerat

Es ist dieses Missbrauchsprinzip, das Schneider-Ammann nun zu Teilen durch das Verbotsprinzip ersetzen will. Konkret sind es fünf Tatbestände, die künftig untersagt sein sollen: horizontale Preis-, Mengen- und Gebietsabsprachen sowie vertikale Preisbindungen und Gebietsabschottungen. Zwar sieht die Gesamtvorlage weitere Neuerungen vor, darunter eine Institutionenreform, aber das Verbot einzelner Kartelle ist der wichtigste Aspekt – und zudem der prestigeträchtigste.

Was im Sommer 2011 als Befreiungsschlag in wirtschaftlich schwierigem Zeiten konzipiert war, könnte für den Bundesrat – und speziell für Schneider-Ammann – allerdings zum Bumerang werden. Am 28. August berät die ständerätliche Kommission für Wirtschaft und Abgaben erstmals die Details der Vorlage, und schon heute ist klar, dass der Widerstand gegen einzelne Punkte der Revision gross sein wird – links wie rechts.

In einem Beitrag für «Die Volkswirtschaft» schreibt Daniel Lampart, Chefökonom des Gewerkschaftsbundes, das generelle Verbot von Vertikalabreden sei «volkswirtschaftlich nicht sinnvoll». Ähnlich klingt es auf der anderen ­Seite: Die Vorschläge des Bundesrats würden «bewährten Prinzipien der Schweizer Rechtsordnung widersprechen», etwa «dem in der Bundesverfassung verankerten Missbrauchsprinzip», schreibt Henrique Schneider, Ressortleiter Wirtschaftspolitik des Gewerbeverbands, an selber Stelle. Marc Amstutz, Freiburger Professor für Handels- und Wirtschaftsrecht, bilanzierte kürzlich in der NZZ, die Revision sei getrieben von «politischem Aktivismus».

Wie einst Bundesrat Honegger

Immerhin, Schneider-Ammann hat einen prominenten Vorgänger, auf den er sich berufen kann: Fritz Honegger, ­Bundesrat von 1978 bis 1982, ein ­Zürcher Wirtschaftsfreisinniger, wie er heute nur noch in Erinnerungsbüchern altgedienter Politiker zu finden ist. 1978 veröffentlichte Honegger einen Vorschlag, wie das Kartellrecht zu reformieren sei – und stiess auf grossen Widerstand, zumal in der Binnenwirtschaft. Die Regierung wolle das Missbrauchs- durch das Verbotsprinzip ersetzen, lautete der zentrale Vorwurf, der sogar die Zürcher FDP veranlasste, von ihrem Bundesrat eine Korrektur zu verlangen. Sieben Jahre später, 1985, verabschiedete das Parlament ein neues Kartellgesetz. Das Missbrauchsprinzip blieb bestehen.

Wie aber verhält sich die FDP heute? Stützt sie ihren Bundesrat in seinen ­Plänen? Oder geht sie auf Abstand zu den Reformvorschlägen von Schneider-­Ammann? In den letzten zwei Jahren habe in der Partei ein Umdenken stattgefunden, sagt FDP-Generalsekretär Stefan Brupbacher. Der starke Franken lasse sehr viele Schweizer im Ausland einkaufen, «und zwar nicht nur Lebensmittel, sondern auch andere Produkte». Das führe zu einem Wohlstandsverlust in der Schweiz. «Mit einem Verbot von Vertikalabreden würden die hohen Preise unter Druck kommen.»

Kein neues ‹Bürokratie-Monster›

Ist das nun ein Ja zum Vorhaben von Schneider-Ammann, gewisse vertikale Abreden «per se» zu verbieten? Brup­bacher antwortet ausweichend: Die Verwaltung müsse erst zeigen, dass ein solches Verbot ohne grossen bürokratischen Aufwand für die Unternehmen umsetzbar sei, sagt er. Denn: «Die FDP ist sicher nicht bereit, ein neues ‹Bürokratie-Monster› zu schaffen.» Ob der Verwaltung dieser Nachweis gelingt, wird sich nach den Sommerferien zeigen, wenn die ständerätliche Kommission die Details der Vorlage berät – in Anwesenheit von Schneider-Ammann, wie anzunehmen ist.

Die Familie Mercier übrigens, in deren früherem Schloss der Bundesrat das neue Kartellrecht diskutierte, verdiente einst in den USA gutes Geld mit gewachstem Kalbsleder. Kurz nachdem dort 1890 der Sherman Act verabschiedet worden war?– quasi die Mutter aller Kartell­gesetze –, gab die Familie ihre Gerberei auf. Ob Zufall oder nicht, das Beispiel zeigt doch, wie alt die Diskussionen um das Kartellrecht schon sind. Am 28. August gehen sie in eine nächste Runde. Johann Schneider-Ammann muss kämpfen, will er sein Prestigeprojekt vor dem Scheitern bewahren.

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