Vertragsbrecherin Schweiz? Die SBI-«Arena» im Faktencheck

Soll Landesrecht über internationalem Völkerrecht stehen? 8 Aussagen aus der SRF-«Arena» zur Selbstbestimmungsinitiative auf dem Prüfstand.

Ist die SBI schädlich für die Schweiz? SVP-Nationalrätin Magdalena Martullo-Blocher (links) und Justizministerin Simonetta Sommaruga diskutieren in der «Arena». Screenshot: SRF

Ist die SBI schädlich für die Schweiz? SVP-Nationalrätin Magdalena Martullo-Blocher (links) und Justizministerin Simonetta Sommaruga diskutieren in der «Arena». Screenshot: SRF

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Am 25. November stimmt die Schweiz über die Selbstbestimmungsinitiative (SBI) der SVP ab. Die SBI will Konflikte zwischen der Bundesverfassung und internationalen Verträgen, welche die Schweiz abgeschlossen hat, neu lösen.

Heute sucht man, wenn es einen solchen Konflikt gibt, oft eine Lösung über eine Gesetzesänderung – wobei gegen die Umsetzung das Referendum ergriffen werden kann. Künftig soll die Bundesverfassung mit dem Initiativtext dem internationalen Vertrag vorgehen. Ausgenommen sind Bestimmungen des sogenannten zwingenden Völkerrechts (etwa das Folterverbot). Der internationale Vertrag muss dann mit den beteiligten Staaten neu verhandelt werden. Wenn dies nicht gelingt, soll er «nötigenfalls» gekündigt werden.

Die Befürworter der Volksinitiative argumentieren, dass mit der SBI die demokratischen Rechte der Stimmbürger gestärkt würden. Zudem müsse sich die Schweiz nicht mehr Gesetzen aus dem Ausland beugen. Die Gegner der Vorlage sehen die Menschenrechte gefährdet. Zudem warnen sie vor Rechtsunsicherheit und negativen Konsequenzen für die Wirtschaft und die internationale Zusammenarbeit.

In der «Arena» vom 9. November diskutierten:

Befürworter:
SVP-Nationalrätin Magdalena Martullo-Blocher (GR)
SVP-Nationalrat Hans-Ueli Vogt (ZH)
Paul Widmer, alt Botschafter
Urs Vögeli, Politikwissenschaftler
EDU-Präsident Hans Moser

Gegner:
Justizministerin Simonetta Sommaruga
FDP-Ständerat Philipp Müller (AG)
Heinz Karrer, Präsident Economiesuisse
Andrea Huber, Geschäftsführerin Schutzfaktor M
CVP-Nationalrat Nicolo Paganini (SG)


Simonetta Sommaruga, Justizministerin, sagt:

«Heute hat die Schweizer Bevölkerung bei Verträgen das letzte Wort.»

Der Check:
Bei wichtigen völkerrechtlichen Verträgen hat die Bevölkerung normalerweise tatsächlich das letzte Wort. Ob die Schweiz der EU beitritt oder EU-Waffenrichtlinien übernimmt, darüber kann das Volk bestimmen. Für den Beitritt zu supranationalen Gemeinschaften ist gar das obligatorische Referendum vorgesehen. Auch gegen andere völkerrechtliche Verträge, die offiziell als wichtig erachtet werden, kann das Referendum ergriffen werden. Konkret spricht man von Verträgen mit «wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen».

Allerdings gibt es auch Verträge, denen in der politischen Diskussion hohe Bedeutung zugemessen wird, für die aber kein Referendum vorgesehen ist. Heikle Fragen stellen sich hier insbesondere beim sogenannten «Soft law», das nicht offiziell verbindlich ist, jedoch durchaus Wirkung entfalten kann.

Ein aktuelles Beispiel ist der UNO-Migrationspakt, der den Umgang mit Migranten regeln soll. Der Vertrag sieht keine Sanktionen oder Repressalien vor, die Einhaltung der Richtlinien wird aber kontrolliert. Ähnliches gilt für die internationalen Standards der OECD zur Bekämpfung von Steuerhinterziehung. Verträge dieser Art unterstehen grundsätzlich nicht dem Referendum.

Fazit: Im Prinzip gilt, dass über wichtige völkerrechtliche Verträge abgestimmt werden kann. Immer wieder ist aber umstritten, was als wichtig zu gelten hat. Es gibt durchaus völkerrechtliche Verträge von einer gewissen Bedeutung, bei denen kein Referendum vorgesehen ist.

Hans-Ueli Vogt, SVP-Nationalrat, sagt:

«Das Bundesgerichtsurteil von 2012 war eine Revolution. Internationales Recht steht jetzt über den Stimmbürgern.»

Der Check:
Dass das Bundesgericht 2012 eine grundlegend neue, antidemokratische Doktrin etabliert habe, spielt im Argumentarium zugunsten der SBI eine zentrale Rolle. Die Behauptung hält einer näheren Betrachtung nicht stand. Objekt des Anstosses ist ein Urteil von 2012, in dem es um die Ausschaffung eines straffällig gewordenen Mazedoniers ging. Darin hält das Bundesgericht fest, dass die Menschenrechtskonvention gegenüber der Bundesverfassung grundsätzlich Vorrang geniesse.

Vogt und seine Mitstreiter sehen in dieser Bevorzugung des Völkerrechts eine Attacke auf die Demokratie und eine Abkehr von der bis dato geltenden Praxis. Tatsächlich aber hat das Bundesgericht schon zuvor Völkerrecht höher gewichtet als Bundesgesetze. Im Entscheid von 2012 stellte es klar, dass für Bestimmungen auf Verfassungsstufe dieselbe Regel gelte.

Die Kritiker des Entscheids halten fest, dass das Bundesgericht bis 2012 in gewissen Fällen nationales Recht höher gewichtet habe: dann nämlich, wenn der Gesetzgeber einen Konflikt mit dem Völkerrecht ausdrücklich in Kauf genommen habe. Gerade für die Menschenrechtskonvention gilt dies aber seit einem wegweisenden Urteil von 1999 nicht mehr: Sie ging nationalem Recht seither grundsätzlich vor.

Fazit: Der Entscheid von 2012 stellt daher keine «fundamentale Änderung» oder «Revolution» dar; die ältere Praxis wird im Wesentlichen bestätigt.

Heinz Karrer, Präsident Economiesuisse, sagt:

«Die internationalen Verträge sind die Grundlage dafür, dass unsere Unternehmer Zugang zu anderen Ländern haben.»

Der Check:
Ein Grossteil der Schweizer Wirtschaft spricht sich klar gegen die SBI aus, wie Heinz Karrer in der Sendung nochmals betonte. Als Präsident des Dachverbandes Economiesuisse warnte er vor den negativen Auswirkungen der Initiative. Sie gefährde internationale völkerrechtliche Verträge, und diese seien die Grundlage dafür, dass Schweizer Unternehmer Zugang zu anderen Ländern hätten. Das Erfolgsmodell Schweiz basiere auf dem starken Export und der Zusammenarbeit mit dem Ausland, sagte Karrer.

Bei seiner Argumentation stützte er sich unter anderem auf ein Gutachten der Universität Zürich, das von Economiesuisse in Auftrag gegeben wurde. Die Rechtsprofessorin Christine Kaufmann analysierte darin die rechtlichen Konsequenzen der SBI auf wichtige bestehende Wirtschaftsabkommen, beispielsweise das Freihandelsabkommen mit China, das Investitionsschutzabkommen mit den Vereinigten Arabischen Emiraten oder die WTO-Verträgen. «Für die untersuchten Verträge lässt sich ein gemeinsamer Nenner identifizieren: Ein Risiko für Rechtsunsicherheit», schreibt Kaufmann. Da das internationale Wirtschaftsrecht stark auf den Prinzipien der Vertragstreue, Transparenz und Vorhersehbarkeit aufbaue, bestehe das Risiko, dass sich die entstehenden Rechtsunsicherheiten negativ auf vertraglich geregelte Wirtschaftsbeziehungen der Schweiz auswirkten.

Auch eine andere Studie der Universität Zürich warnt vor negativen Konsequenzen. Helen Keller, Richterin am Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR), kommt darin zum Schluss: «Die SBI gefährdet die Beteiligung der Schweiz an den Abkommen und Institutionen der Weltwirtschaft im Allgemeinen und ihre Beziehungen mit der EU im Besonderen.» Das Forum für Aussenpolitik (foraus) spricht in seiner Untersuchung von «einer schädlichen Rechtsunsicherheit für Gesellschaft und Wirtschaft und einem nicht abschätzbaren Ressourcenaufwand der Verwaltung». Ausserdem hat eine Umfrage im Auftrag von Alliance Economie-Politique und Economiesuisse gezeigt, dass 73 Prozent der befragten Unternehmerinnen und Unternehmern Vorteile bei den bilateralen Verträgen sehen und deshalb gegen die SBI sind.

Fazit: Verschiedene Erhebungen kommen zum Schluss, dass die Annahme der SBI zu einer Rechtsunsicherheit führen würde. Dass dies Gift für die Wirtschaft wäre, ist unumstritten.

Magdalena Martullo-Blocher, SVP-Nationalrätin, sagt:

«Ausser der Personenfreizügigkeit müsste kein Vertrag angepasst werden.»

Der Check:
Die Aussage trifft so nicht zu, wiewohl sie von Hans-Ueli Vogt und Magdalena Martullo-Blocher mehrfach wiederholt wurde. Konflikte zwischen Völkerrecht und Bundesverfassung gibt es gemäss Bundesamt für Justiz nicht nur bei der Personenfreizügigkeit, sondern im Mindesten auch noch bei der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK).

Die Verwahrungsinitiative, die Minarettinitiative und die Ausschaffungsinitiative gelten hinsichtlich der EMRK allesamt als problematisch. Die von der Masseneinwanderungsinitiative verlangten Kontingente und Höchstzahlen stehen nach Meinung von Experten zudem auch mit manchen Freihandelsabkommen in Widerspruch, nicht nur mit der Personenfreizügigkeit.

Der These, dass die SBI «nur» den freien Personenverkehr tangiere, widersprach Vogt während der «Arena»-Sendung im Übrigen selber. So äusserte er die Befürchtung, dass sich die Gerichte mit Berufung auf Völkerrecht weigern könnten, den Vierfachmörder von Rupperswil lebenslang zu verwahren. Der relevante völkerrechtliche Vertrag ist hier die EMRK, nicht die Personenfreizügigkeit.

Andrea Huber, Allianz der Zivilgesellschaft, sagt:

«Es wäre jederzeit möglich, dass eine Mehrheit Grundrechte wegstimmt.»

Der Check:
Es ist schon heute möglich, dass die Stimmbevölkerung eine Initiative annimmt, die gegen die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) verstösst. In diesem Fall kann der Europäische Gerichtshof intervenieren. Ein Ja zur SBI würde das ändern. Ein Volksentscheid hätte im Zweifelsfall Vorrang gegenüber einem Urteil aus Strassburg, ausser er tangiert das zwingende Völkerrecht. Dazu gehört etwa das Folterverbot und das Verbot von Völkermord.

Der Bund befürchtet, dass die Schweiz Standards der Menschenrechtskonvention nicht mehr erfüllen könnte und aus der EMRK austreten müsste. Schweizer könnten dann bei Menschenrechtsverletzungen nicht mehr vor den Europäischen Gerichtshof ziehen.

Dass es jederzeit möglich wäre, Grundrechte auszuhebeln, ist aber überspitzt formuliert. Das zwingende Völkerrecht und auch Teile der Bundesverfassung würden nach wie vor einen gewissen Schutz grundlegender Rechte gewährleisten.

Hans-Ueli Vogt, SVP-Nationalrat, sagt:

«2010 hat der Bundesrat gesagt, die Verfassung steht über dem Völkerrecht.»

Der Check:
Vogt spricht einen Bericht an, den der Bundesrat vor acht Jahren dem Parlament vorgelegt hat. Als Antwort auf zwei Postulate ging dieser darin auf das Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht ein. Vereinzelt enthält der Bericht Aussagen, die Vogts Ansicht zu stützen scheinen, etwa diese hier: «Anders als dies für das Verhältnis von Bundesrecht und kantonalem Recht in Artikel 49 BV gemacht wird, ist der Vorrang des Völkerrechts vor dem Landesrecht in der Bundesverfassung nicht explizit festgehalten.»

Weiter hält der Bundesrat fest, dass «nicht geschlossen werden» dürfe, dass «die Verfassung den Vorrang des Völkerrechts vorbehaltlos anerkennt». Und er weist darauf hin, dass die Bundesverfassung keine Vorschrift für den Fall enthalte, dass eine Verfassungsbestimmung in Konflikt zu einer völkerrechtlichen Bestimmung gerate – insbesondere keine absolute Regel, dass in einem solchen Fall das Völkerrecht stets vorgehen soll, oder dass umgekehrt eine Verfassungsbestimmung stets Vorrang geniesst. Zudem vertrete der Bundesrat die Auffassung, dass völkerrechtswidrige Verfassungsbestimmungen umzusetzen seien.

Der Bundesrat sagt allerdings nicht explizit, dass die Verfassung über dem Völkerrecht stehe, wie Vogt es behauptet. Und er weist auch auf die gängige Praxis der Gerichte hin, wonach im Speziellen die Europäische Menschenrechtskonvention dem nationalen Recht grundsätzlich vorgehe.

Nicolo Paganini, CVP-Nationalrat, sagt:

«Ein grosser Teil des Völkerrechts ist in einem Konfliktfall vom Bundesgericht nicht mehr zu beachten, und das gibt eine riesige Unsicherheit.»

Der Check:
Paganini bezieht sich hier auf jenen Abschnitt der Initiative, der die Bedeutung des Völkerrechts für die Gerichte einschränkt. «Massgebend» wären für die Richter demnach nicht mehr sämtliche Verträge wie heute, sondern nur noch jene, die dem Referendum unterstanden. Dies ist fraglos ein bedeutsamer Einschnitt, in seinen Ausmassen aber schwer einschätzbar.

Illustrieren lässt sich dies an jenem Vertrag, der im SVP-Lager wohl am häufigsten Anstoss erregt: der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK). Ihre Einführung erfolgte ohne Referendumsmöglichkeit; Bundesrat und Parlament sprachen sich ausdrücklich gegen eine Referendumsklausel aus.

Dennoch gibt es Experten wie Andreas Kley und Martin Sigrist, die der Ansicht sind, auch die EMRK habe als referendumserprobt zu gelten, da gewisse nachträgliche Ergänzungen dem Staatsvertragsreferendum unterstanden. Somit ist derzeit nicht abschliessend klar, ob die EMRK für die Gerichte weiterhin «massgeblich» wäre.

Fazit: Paganinis Aussage ist damit grundsätzlich zutreffend, doch die Drastik der Auswirkungen bleibt eine offene Frage.

Magdalena Martullo-Blocher, SVP-Nationalrätin, sagt:

«Kein Land auf der Welt stellt internationales Recht vor das eigene. Auch Deutschland nicht.»

Der Check:
Martullo-Blocher verweist in ihrer Aussage auf eine Antwort des Bundesrates: Dieser habe «schriftlich bestätigt», dass andere Länder das eigene Recht höher gewichten würden als internationales Recht.

In seiner Botschaft zur Selbstbestimmungsinitiative aus dem Jahr 2017 bezieht sich der Bundesrat auf das Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht. Ein rechtsvergleichendes Gutachten von 2010 habe gezeigt, dass sich «der Umgang der Schweiz mit dem Völkerrecht in einem Rahmen bewegt, der auch in anderen Staaten üblich ist (insb. in den untersuchten Staaten Deutschland, Frankreich, Grossbritannien, USA, Schweden und Indien)».

Was die Gewichtung des Landesrechts beziehungsweise des Völkerrechts in den einzelnen Ländern betrifft, erkennt der Bundesrat keine klare Präferenz. Er schreibt: «Immer spielen in der einen oder anderen Form Abwägungsprozesse eine zentrale Rolle, wobei die Gerichte jeweils den Problemlagen angepasste, pragmatische Lösungen suchen.»

Allerdings haben Länder wie Österreich, Deutschland oder Frankreich – im Unterschied zur Schweiz – ein Verfassungsgericht, das die Vereinbarkeit von Gesetzen mit der jeweiligen Verfassung prüft. Deshalb sind diese Länder nicht gleichermassen auf den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte angewiesen, wie die Schweiz es ist.

Fazit: Niemand stellt internationales Recht ausdrücklich vor das eigene. In den untersuchten Ländern stellt sich im Gegensatz zur Schweiz aber auch die Frage seltener, ob das eigene oder das internationale Recht höher zu gewichten ist.

Alle bisherigen Faktenchecks finden Sie in unserer Collection.

Erstellt: 10.11.2018, 12:01 Uhr

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