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Wem gehört die Aussenpolitik?

Aussenpolitik war einst das Privileg des Bundesrats. Doch diese Alleinherrschaft wurde Schritt für Schritt eingeschränkt.

MeinungGeorg Kreis
Georg Kreis, emeritierter Geschichts­professor, war bis 2011 Leiter des Europainstituts Basel. Foto: Gaetan Bally (Keystone)
Georg Kreis, emeritierter Geschichts­professor, war bis 2011 Leiter des Europainstituts Basel. Foto: Gaetan Bally (Keystone)

Der Streit um den UNO-Migrationspakt ist das jüngste Beispiel einer für mich bedenklichen Entwicklung: National- und Ständerat beanspruchen immer mehr Mitspracherechte bei aussenpolitischen Geschäften. Dabei gehören diese wie der Migrationspakt gemäss Bundesverfassung (Artikel 166, Absatz 2) in den Kompetenzbereich des Bundesrats. Mit dem Argument, die wenig verbindliche Paktunterzeichnung als «soft law» könnte einmal zu höherer Verbindlichkeit führen, beanspruchte das Parlament ein Entscheidungsrecht.

Auch bei der Bewerbung um einen Sitz im UNO-Sicherheitsrat zeigt sich diese Tendenz. Noch 2013 hatte der Nationalrat deutlich Nein gesagt, als ein SVP-Politiker mit einer parlamentarischen Initiative in dieser Sache eine Mitsprache von Parlament und Volk erreichen wollte. Nun versucht die SVP erneut, mit einer Motion die Bewerbung zu verhindern, nachdem sie von den Aussenpolitischen Kommissionen bereits gutgeheissen worden ist.

Aussenpolitik war einst das Privileg der Könige – und in der Schweiz darum des Bundesrats. Er hat bis zum 1. Weltkrieg die Aussen­­politik ausdrücklich als Monopol der Exekutive verteidigen können. Das änderte sich unter dem Druck einer Volksbewegung in der französischen Schweiz gegen den 1909/10 von Bundesrat und Parlament gutgeheissenen Gotthard-Eisenbahn-Vertrag. Die Bewegung lancierte eine Volksinitiative, die gewisse Staatsverträge dem fakultativen Referendum unterstellen wollte. Anschliessend war der Bundesrat mehr geneigt, dem wachsenden Mitbestimmungsbedürfnis von Parlament und Volk Rechnung zu tragen. Die bundesrätliche Alleinherrschaft in aussenpolitischen Geschäften wurde Schritt für Schritt eingeschränkt.

Verwischung der Gewaltenteilung

1936 gab sich der Nationalrat eine Aussenpolitische Kommission, 1945 auch der Ständerat. Schon damals gab es Bedenken, dass solche Kommissionen eine ungute Konkurrenz zwischen den Gewalten erzeugen könnte. 1992 verpflichtete eine Reform den Bundesrat, die Aussenpolitischen Kommissionen bei wichtigen Verhandlungen mit dem Ausland nicht nur zu informieren, sondern auch zu konsultieren. Seit 1999 sichert die Bundesverfassung in Artikel 55 auch den Kantonen das Recht zu, in der Vorbereitung aussenpolitischer Entscheide «in geeigneter Weise» mitzuwirken.

Wo aber liegen die Grenzen des Mitbestimmungsbedürfnisses? Staatsrechtler warnen zu Recht vor einer Verwischung der Gewaltenteilung. Deren Zweck ist es, keine der drei Gewalten (Legislative, Exekutive, Judikative) dominant werden zu lassen und, wie auch in der US-Verfassung festgeschrieben, ein System der «Checks and Balances» zu haben.

Das Untergraben der Verfassungsrechte des Bundesrats wird in diesem Fall vor allem von der SVP betrieben, die bei anderer Gelegenheit gerne laut «Verfassungsbruch» ruft. Die Legislative sollte wie von der Bundesverfassung vorgesehen die Exekutive aussenpolitisch handeln lassen und sich mit Oberaufsicht und Genehmigung beziehungsweise Nichtgenehmigung begnügen. Und umgekehrt darf die Exekutive nicht, worauf es etwa beim UNO-Migrationspakt hinauszulaufen droht, einfach auf seine Zuständigkeit verzichten.

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