Wer in der Schweiz das Sagen hat

Gemäss Experten nimmt die Macht der Verwaltung in Bundesbern zu. Gleichzeitig schwindet der Einfluss des Parlaments.

Schaltzentrale der Macht: Das Bundeshaus in Bern. Foto: Peter Klaunzer (Keystone)

Schaltzentrale der Macht: Das Bundeshaus in Bern. Foto: Peter Klaunzer (Keystone)

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Viel wird dieser Tage über die Zusammensetzung des Bundesrats debattiert. Die SVP freut sich auf ihren zweiten Sitz in der Landesregierung und dem damit einhergehenden Machtgewinn, während die Linken ihre Felle davonschwimmen sehen. Doch welchen Einfluss hat der Bundesrat überhaupt im politischen Gefüge der Schweiz? Und nimmt seine Macht zu oder ab?

Die Fragen stellen sich mehr denn je. Denn einerseits prägen immer häufiger internationale Entwicklungen die politische Agenda im Inland. Andererseits ist das Parlament aufmüpfiger geworden. Nie zuvor sind so viele Geschäfte des Bundesrats im Parlament gescheitert wie in den letzten acht Jahren. Ganze 24 Vorlagen waren es allein in der letzten Legislatur. Dazu gehörten auch gewichtige Vorlagen wie das zweite Massnahmenpaket zur Entlastung der Invalidenversicherung, das Präventionsgesetz oder die Revision des Kartellgesetzes. Zum Vergleich: In den Neunzigerjahren liess das Parlament erst eine bis drei Vorlagen des Bundesrats pro Legislatur abstürzen.

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Wie also steht es um die Verteilung der Macht in der politischen Schweiz? Der TA hat bei Experten und Insidern mit langjähriger Erfahrung* aus Politik, Wissenschaft und Verwaltung nachgefragt. Neun davon haben sich an der Umfrage beteiligt. In Bundesbern ist das Verhältnis den Einschätzungen zufolge ziemlich gut austariert. Bundesrat, Parlament und Verwaltung teilen sich die Macht zu ungefähr gleich grossen Teilen. Keiner der Experten spricht dem Bundesrat weniger als 30 Prozent der Macht zu, keiner mehr als 40 Prozent. Der Einfachheit halber nicht berücksichtigt sind den konkreten Entscheiden vorgelagerte Einflüsse von Kantonen, Wirtschaft und anderen Interessengruppen, die sowohl auf die Politiker als auch auf die Verwaltung einwirken.

Interessant ist die Dynamik, die die Experten feststellen. 5 der 9 Umfrageteilnehmer sind der Meinung, dass die Macht des Parlaments tendenziell abnimmt – trotz vermehrter Ablehnung ganzer Bundesratsvorlagen. (Die übrigen Antworten verteilen sich auf stabilen oder tendenziell steigenden Einfluss.) Auf der Gegenseite sehen ebenso viele die Macht der Verwaltung am Steigen. Die Macht des Bundesrats wiederum wird von der Mehrheit der Experten als stabil beurteilt.

Immer komplexere Geschäfte

Die Entwicklung hat zwei Haupttreiber: Einerseits ist in den letzten Jahren die Zahl und Komplexität der Sachgeschäfte gestiegen. «Mit der Zunahme der Geschäfte gibt es ein zunehmendes Ungleichgewicht zwischen parlamentarischer Kontrolle und den Absichten der Verwaltung», sagt der abtretende Zürcher FDP-Ständerat Felix Gutzwiller. Das macht es für die Parlamentarier schwieriger, die Dossiers und dahinterliegende Motive à fonds zu verstehen. Die Verwaltung mit ihrem über die Jahrzehnte aufgebauten Fachwissen ist klar im Vorteil, glaubt auch der Politologe Andreas Ladner. «Je komplexer ein Thema ist oder gemacht wird, desto weniger können Milizparlamentarier mithalten», sagt er. Die Verwaltung habe auch die Möglichkeit, mittels Studien den Boden für bestimmte Entscheidungen gezielt zu legen. Es ist durchaus vorstellbar, dass die Häufung von gescheiterten Bundesratsvorlagen im Parlament auch ein Zeichen der Überforderung oder des Unmuts darüber ist. Die Bundesräte wiederum können mit politischen Vorgaben und Personalentscheiden innerhalb ihrer Departemente die Ausrichtung der Verwaltung entscheidend mitgestalten.

Kleiner Handlungsspielraum

Andererseits verschiebt die Internationalisierung vieler Politikbereiche die Macht weg vom Parlament. Verhandlungen mit dem Ausland werden vom Bundesrat und seinen Staatssekretären und nicht von Parlamentariern geführt. Und beim blossen Nachvollzug internatio­naler Normen haben die inländischen Akteure nur einen kleinen Handlungsspielraum.

Letzteres ist die Begründung für eine zweite zentrale Feststellung aus der Umfrage: Der Einfluss des Auslandes auf die hiesige Politik ist beträchtlich – und nimmt weiter zu. 8 der 9 Experten sind der Meinung, dass der internationale Kontext prägender wird. Im Gegenzug schwindet die Macht von Bundesbern, also von Bundesrat, Parlament und Verwaltung insgesamt, in der Einschätzung von 7 Experten. In «immer mehr Bereichen» müsse die Schweiz im Interesse des Wirtschafts- und Finanzstandortes vor allem übernehmen, «mit immer engerem bloss nationalem Gestaltungsraum», sagt der ebenfalls abtretende Freiburger CVP-Ständerat Urs Schwaller. Das hat sich beispielsweise beim raschen Fall des Bankgeheimnisses und bei den weiteren Regulierungen des ­Finanzplatzes sowie bei der laufenden Reform der Unternehmenssteuern deutlich gezeigt.

Fazit: Der Bundesrat ist von verschiedener Seite unter Druck. Im Inland vom Parlament, das seine Vorlagen häufiger stoppt als früher. Von ausserhalb der Landesgrenze üben EU, USA und Organisationen wie die OECD wachsenden Druck aus. Demgegenüber kann der Bundesrat auf eine starke Verwaltung zählen, die in seinem Auftrag Reformprojekte vorantreibt. Scheitern diese im Parlament, bleibt immer noch der Weg über Verordnungsänderung. In der Einschätzung mehrerer Experten greift der Bundesrat immer häufiger auch auf dieses Machtinstrument zurück.

* An der Umfrage teilgenommen haben die Politologen Michael Hermann, Andreas Ladner und Wolf Linder, der Historiker Jakob Tanner, die abtretenden Ständeräte Felix Gutzwiller und Urs Schwaller, der ehemalige Nationalrat und Preisüberwacher Rudolf Strahm, der ehemalige Bundesratssprecher Oswald Sigg sowie der ehemalige Direktor der Eidgenössischen Finanzverwaltung, Peter Siegenthaler. (Tages-Anzeiger)

Erstellt: 04.11.2015, 07:08 Uhr

Einfluss der Wirtschaftsverbände sinkt

Die Wissenschaft beschäftigt sich ebenfalls mit der Frage, wie die Macht in Bundesbern verteilt ist. Als Referenzstudien gelten die Arbeiten von Pascal Sciarini, Professor an der Universität Genf, und Manuel Fischer, Eawag-Forscher und Lehrbeauftragter an der Universität Bern. Sie haben ihre Befunde kürzlich in der «Volkswirtschaft», der Zeitschrift des Wirtschaftsdepartements, zusammengetragen. Demnach hat der Einfluss der Wirtschaftsverbände wie Gewerbeverband oder Bauernverband gegenüber den 70er-Jahren deutlich abgenommen. Der Einfluss der politischen Parteien hingegen ist gestiegen, insbesondere derjenige der SVP. Der Einfluss des Bundesrats blieb konstant hoch. Der Befund basiert auf rund 250 Experten­interviews.

Die Studienautoren führen die Machtverschiebung auf vier Ursachen zurück. Erstens sind heute Politikbereiche wichtiger, in welchen die Interessenverbände schlechter aufgestellt sind, beispielsweise die Migrationspolitik. Zweitens stellen die Studienautoren eine zunehmende Differenzierung in einzelne Partikularinteressen fest, die es für Verbände schwieriger macht, mit geeinter Stimme zu sprechen.

Drittens führen die Autoren die erhöhte Mediatisierung und Polarisierung der Schweizer Politik ins Feld. Dies habe die Möglichkeit vertraulicher Verhandlungen und die Kompromissbereitschaft der Sozialpartner reduziert. Das wiederum bewirke, dass die vorparlamentarische Phase von Entscheidungsprozessen, also beispielsweise Expertenkommissionen oder Anhörungen, an Bedeutung verloren hätte. Und in dieser Phase wäre der Einfluss der Interessengruppen am grössten. Vierte Ursache ist die Internationalisierung der Politik, die inländische Akteure, und damit auch die Interessenverbände, generell zurückbindet. (bro)

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