Wie sich die Schweiz selbst sabotierte

Lobbyisten sind manchmal auch erfolgreich, wenn sie falsch liegen. Das Scheitern des Staatsvertrags 2001 mit Deutschland über das Anflugregime auf Zürich ist dafür ein Lehrstück.

Anflug frühmorgens über Gockhausen – eine Folge des erfolgreich bekämpften Staatsvertrags 2001 mit Deutschland. Foto: Sabina Bobst

Anflug frühmorgens über Gockhausen – eine Folge des erfolgreich bekämpften Staatsvertrags 2001 mit Deutschland. Foto: Sabina Bobst

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Thomas Borer lehnt sich zurück und faltet die Hände. War es ein Fehler, den Staatsvertrag von 2001 mit Deutschland abzulehnen? «Ich sehe das immer noch nicht so», sagt er. Die Schweiz hätte die Zahl der Anflüge über süddeutsches Gebiet auf jährlich 100'000 begrenzen müssen. Von 22 Uhr bis 6 Uhr morgens wäre über dem Schwarzwald die Nachtruhe zu beachten gewesen, am Wochenende zwischen 20 Uhr und 9 Uhr. Für den damaligen Schweizer Botschafter in Berlin war dieses Ergebnis «katastrophal». Borer wurde nach seinem Rücktritt als Berliner Botschafter als Lobbyist für den Flughafen aktiv. «Die Schweiz hätte für ein besseres Ergebnis mit Deutschland eine Gesamtverhandlung anstreben sollen und dabei auch ihre Leistungen auf Strasse und Schiene sowie die Zehntausenden von Grenzgängern in die Waagschale werfen müssen.»

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Bloss, eine solche Paketlösung lehnte Deutschland strikt ab. Inzwischen wäre die Schweiz allerdings froh, sie hätte diesen Staatsvertrag. Denn seit einer einseitigen deutschen Verordnung gilt werktags ein deutlich restriktiveres Nachtflugverbot über Süddeutschland: Statt von 22 Uhr bis 6 Uhr sind Nordanflüge von 21 Uhr bis 7 Uhr verboten, das ergibt eine um zwei Stunden verlängerte Sperrzeit an jedem Werktag. Ausserdem fehlen dem Zürcher Flughafen Rechts- und Planungssicherheit, denn Deutschland kann diese Verordnung jederzeit einseitig verschärfen. Der im Vergleich zu 2001 schlechtere Staatsvertrag von 2012 – unterzeichnet von Bundesrätin Doris Leuthard und dem deutschen Verkehrsminister am Weltwirtschaftsforum in Davos – wurde vom deutschen Parlament schon gar nicht mehr ratifiziert.

Der vom Parlament abgelehnte Staatsvertrag von 2001 ist ein Beispiel erfolgreichen Lobbyings in der Schweizer Aussenpolitik. Sowohl der im Jahr 2000 privatisierte Flughafen wie auch die Swissair und die nach dem Grounding gegründete Swiss waren gegen den Staatsvertrag, weil sie befürchteten, dass die darin festgeschriebene Begrenzung auf 100'000 Flugbewegungen jährlich über süddeutschem Gebiet den Ausbau des Flughafens verhindern würde. Unterstützt von PR-Profis und Wissenschaftlern, brachten sie in den folgenden Monaten den Zürcher Regierungsrat sowie National- und Ständerat zum Kippen bis zu jenem Nein in der kleinen Kammer am 18. März 2003, das die meisten Beteiligten heute gerne rückgängig machen würden.

«Es kann grosser Schaden entstehen»

«Der Fall zeigt exemplarisch, dass sich eine Lobby im Parlament auch durchsetzen kann, wenn sie eine Situation falsch einschätzt», sagt Fabian Hayoz, der diese Thematik in seiner Doktorarbeit * an der Universität Bern untersucht hat. «Dadurch kann grosser Schaden entstehen.» Hayoz konnte für seinen wissenschaftlichen Zweck die Kommissionsprotokolle von National- und Ständerat einsehen. Seine Dissertation beschreibt das Zusammenrücken von Privatwirtschaft und bürgerlichen Parteien im Falle einer vermeintlichen oder tatsächlichen wirtschaftlichen Bedrohung von aussen.

Doch der Reihe nach: Nach der Kündigung des Abkommens von 1984 durch die deutsche Seite im Jahr 2000 drohen der Schweiz ab Ende Mai 2001 einseitige Massnahmen. Nach verschiedenen Vorgesprächen trifft man sich am Montag, 23. April 2001, auf Ministerebene in Berlin. Es ist der Sechseläutenmontag. Deutschlands Delegation unter Leitung von Verkehrsminister Kurt Bodewig will die Zahl der Nordanflüge auf 80'000 jährlich begrenzen und verlangt eine Nachtruhe über süddeutschem Gebiet zwischen 22 und 6 Uhr sowie zwei Stunden Mittagspause.

Gegen 10'000 Menschen demonstrierten am 5. Juli 2003 in Zürich gegen eine Flugschneise Süd. Foto: Steffen Schmidt (Keystone)

Der Schweizer Delegation unter Leitung von Bundesrat Moritz Leuenberger sowie der Beteiligung von Bazl, EDA, der Flugsicherung Skyguide, dem Flughafen und dem Kanton Zürich gelingt es, diese Zahl auf 99'999 zu erhöhen («unter 100'000»). Skyguide soll alle Flugzeuge durch den süddeutschen Luftraum geleiten. Die Nachtruhe wird akzeptiert. Borer, damals Botschafter in Berlin, habe ihm laut und deutlich vor beiden Delegationen zu einem Abschluss mit Mittagssperre geraten, erinnert sich Leuenberger. Seine Erinnerung deckt sich mit jener von Martina Buol, heute Sekretärin des Ständerates, damals Mitglied der Verhandlungsdelegation: «Botschafter Borer empfahl, das Ergebnis zu akzeptieren. Ein besseres sei wohl nicht zu erreichen, und bei Ablehnung müsse mit einer einseitigen deutschen Verordnung mit Begrenzung bei 80'000 Überflügen gerechnet werden.»

«90 Prozent Uneinigkeit»

Borer widerspricht vehement: «Ich wette mein ganzes Vermögen, dass ich das nicht getan habe. Im Gegenteil, ich bin aus der Verhandlung herausgegangen und habe den Flughafendirektor Josef Felder angerufen, im Hintergrund war der Sechseläutenmarsch zu hören. Felder hat dezidiert abgeraten. Ein Flughafen funktioniere nicht wie eine Ampel, die laufend von Grün auf Rot wechseln kann.» Mit Annahme dieser Regelung hätte Zürich sein Anflugregime täglich viermal ändern müssen (vormittags, mittags, nachmittags, abends). Nach anfänglich «90 Prozent Uneinigkeit», so der deutsche Chefunterhändler Hans-Jürgen Froböse, einigen sich Deutschland und die Schweiz im September schliesslich auf den Staatsvertrag, der im Oktober von den Ministern Bodewig und Leuenberger in Bern unterzeichnet wird. Auf die Mittagssperre verzichtet Deutschland.

Doch jetzt beginnt das Lobbying von Flughafen (damals Unique) und Fluggesellschaft (erst Swissair, dann Swiss) gegen diesen Vertrag. Es ist der schwarze Herbst der Zivilluftfahrt mit dem Anschlag von 9/11 in New York, dem Grounding der nationalen Fluggesellschaft. Entsprechend ist die Nervosität auf Schweizer Seite gestiegen. Die Verantwortlichen befürchten, dem Flughafen mit seiner Ausbaustrategie und der Swiss bei ihrem Firmenaufbau mit dem Staatsvertrag eine zu grosse Beschränkung aufzuerlegen.

Auftrieb erhalten die Schweizer Hoffnungen durch eine EU-Richtlinie, die im März 2002 erlassen wird und den Lärmschutz der Anwohner in Flughafennähe bekräftigt. Die Schweizer Bevölkerung trägt im Vergleich zu den süddeutschen Anwohnern rund 90 Prozent des Fluglärms. Werte über 35 Dezibel werden in Süddeutschland kaum erreicht, in der Schweiz hingegen werden rund 200'000 Personen mit über 50 Dezibel beschallt.

«Munter und arglos in eine Verhandlungsfalle» getappt

Im April gibt Thomas Borer seinen Botschafterposten in Berlin auf und baut eine neue Karriere als Lobbyist und PR-Stratege auf. Der Zürcher Flughafen überträgt ihm das Mandat, eine bessere Lösung zu finden. In einem Buchmanuskript («Public Affairs – Bekenntnisse eines Diplomaten», 2003) schreibt er, die Schweiz sei «munter und arglos in eine Verhandlungsfalle» getappt.

Nun üben Flughafen und Swiss Druck auf den Regierungsrat aus. Die kantonale Zürcher Exekutive ist von Bundesrat Leuenberger über jeden Schritt informiert worden und war mit dem Verhandlungsergebnis einverstanden. Einzig die SVP lehnt das Ergebnis kategorisch ab, weil es unter deutschem Druck entstanden ist. Sie hat das Winkelried-Paradigma aktiviert und will den Bundesrat auffordern, Gegenmassnahmen gegen Deutschland zu prüfen. Der grosse Nachbar im Norden ist auf eine funktionierende Nord-Süd-Achse im Güter- und Personenverkehr angewiesen. Der Bundesrat soll Deutschland eine Paketlösung mit grösseren Konzessionen im Luftverkehr vorschlagen.

Markus Notter (SP) und Verena Diener (damals noch Grüne) bilden im Regierungsrat den Gegenpol zum SVP-Duo Rita Fuhrer und Christian Huber. Sie halten das Risiko härterer Auflagen Deutschlands nach einer Ablehnung des Staatsvertrags durch die Schweiz für zu hoch. In einer Koalition pragmatischer Vernunft fühlen sie sich anfänglich von den Freisinnigen Dorothee Fierz und Ruedi Jeker unterstützt. Das CVP-Mitglied Ernst Buschor hat seine Meinung noch nicht gemacht.

Der Flughafen schliesst die Reihen

Jeker, Fierz und Huber sitzen als Regierungsvertreter im Verwaltungsrat der Flughafen AG, an der der Kanton Zürich zu einem Drittel beteiligt ist. Der Flughafen schliesst nun seine Reihen, die drei Regierungsräte übernehmen das Nein. Wieweit Jeker als Vizepräsident unter Druck gesetzt wurde, ist umstritten. Ein Kollege sagt, die FDP hätte ihn bei der anstehenden Wiederwahl 2003 nicht unterstützt, wenn er bei seinem Ja geblieben wäre. Der Regierungsrat gibt im April 2002 nach. Laut dem Politologen Hayoz begründet er sein Umschwenken mit einer Neubeurteilung der Chancen auf dem Rechtsweg. Man hält nun eine Klage der Schweiz gegen Deutschlands einseitige Massnahmen vor einem internationalen Gericht für aussichtsreich.

Mit dem Gutachten hat die Swissair noch vor ihrem Grounding Regula Dettling-Ott beauftragt, eine Spezialistin für internationales Luftfahrtrecht. Dettling-Ott kommt entgegen der Einschätzung der Juristen in Leuenbergers Departement zum Schluss, dass die Schweiz gute Chancen hat, ein­seitige Massnahmen Deutschlands am deutschen Verwaltungsgericht oder dem EU-Gerichtshof als diskriminierend anzufechten. Dieser Einschätzung widerspricht der vom Bundesrat konsultierte ­Direktor des Instituts für Luft- und Raumfahrtrecht in Leiden (NL), Pablo Mendes de Leon. Der Spanier sieht schlechte Chancen für die Schweiz auf dem Rechtsweg und empfiehlt, sich nicht auf einen Rechtsstreit mit Deutschland einzulassen.

«Zu diesem für die Schweiz schlechten Vertrag konnten wir nicht Ja sagen.»

Marie-Louise Baumann, PR-Agentur Burson-Marsteller

Jeker zeigt sich jetzt enttäuscht vom Verhandlungsresultat. Mit seiner Enttäuschung kippt der Zürcher Regierungsrat ins Nein. Buschor verlässt sich auf die Meinung jener Kollegen, die den Regierungsrat im Verwaltungsrat vertreten, das sei auch bei den NOK so üblich gewesen, erinnert er sich. Mit Elmar Ledergerber sitzt auch ein prominenter Parteikollege Leuenbergers im Verwaltungsrat des Flughafens. Den Staatsvertrag bezeichnet er wahlweise als «Souveränitätsverlust», «Schweinerei», «Erpressung» und «Worst Case». Ledergerber steht in jenen Wochen im Wahlkampf fürs Zürcher Stadtpräsidium. Sein Eintreten für die lärmgeplagte Bevölkerung in unmittelbarer Flughafennähe gegen die mimosenhaften Süddeutschen kommt lokal gut an. Was der künftige Stadtpräsident damals nicht weiss: Das von ihm vehement propagierte Nein gegen den Staatsvertrag mit Deutschland wird in seiner Stadt zu zwei zusätzlichen Stunden Südanflügen am Morgen und am Abend führen **.

Zu optimistisch

Vehementer Verfechter eines Nein ist Andreas Schmid, Verwaltungsratspräsident der Flughafen AG. Er hält den Staatsvertrag für «inakzeptabel», «diskriminierend» und «zeitlich nicht umsetzbar». Schmid gilt als professioneller, unternehmerisch denkender Verwaltungsrat. Er sitzt heute in den Verwaltungsräten des Schokoladenkonzerns Barry Callebaut, des Zigarrengeschäfts von Davidoff-Oettinger, der Kommunikationsgruppe Wirz und des St. Moritzer Nobelhotels Badrutt’s. Schmid sagt heute zu seinem damaligen Nein: «Dieser Staatsvertrag ist auch aus heutiger Sicht nicht zielführend. Er hätte uns vor betrieblich nicht lösbare Probleme gestellt und den Luftverkehr in Zürich plafoniert. Dabei steigt die Nachfrage nach Verbindungen in die Welt, und der Flughafen ist von grösster volkswirtschaftlicher Bedeutung.»

Auch die freisinnige Zürcher Ständerätin Vreni Spoerry gehört ins Lager der vehementen Gegnerschaft des Staatsvertrags. Sie sieht bei einem Ja die Hub-Funktion des Flughafens in Gefahr. Als Verwaltungsrätin der Swissair sitzt sie im Beirat des Flughafens und schätzt die Chancen einer Ablehnung des Staatsvertrags durch die Schweiz deutlich zu optimistisch ein – ähnlich wie sie dies im Verwaltungsrat gegenüber den Expansionsplänen des damaligen Swissair-CEO Philippe Bruggisser getan hatte. Spoerry (79) sagt in der Erinnerung an damals: «Deutschland hat Zusicherungen, die es abgegeben hat, nicht eingehalten.» Welche, kann sie nicht genau sagen – sie habe die Entwicklung am Flughafen seither zu wenig genau verfolgt.

Spoerrys wenig begründeten Optimismus teilt auch Swiss-Verwaltungsratspräsident Pieter Bouw. Er bezeichnet den Staatsvertrag als «weltweit fast einmalig schlechte Lösung» – ein CVP-Nationalrat wird diese Wendung nach Bouws Auftritt in seiner Fraktion in der Parlamentsdebatte wörtlich übernehmen. Bouw war in den Neunzigerjahren als Chef der KLM wesentlich am Ausbau des Amsterdamer Flughafens Schiphol zur europäischen Drehscheibe beteiligt. Amsterdam ist heute mit rund doppelt so vielen Flugbewegungen wie der Flughafen Zürich ein Hub von europäischer Bedeutung. Eine kleinliche zahlenmässige Begrenzung auf Druck einiger idyllischer süddeutscher Gemeinden passt nicht in Bouws Weltbild.

Der Flughafen verpflichtet die Doyenne der Schweizer PR-Branche für das Lobbying gegen den Staatsvertrag: Marie-Louise Baumann von der ­PR-Agentur Burson-Marsteller. Sie hält die Ablehnung des Staatsvertrags 2001 bis heute für richtig. «Zu diesem für die Schweiz schlechten Vertrag konnten wir nicht Ja sagen.» Selbst wenn der heutige Zustand schlechter ist? «Man war damals der Meinung, mit neuen Verhandlungen oder Klagen vor Gericht die Situation verbessern zu können», sagt Baumann.

Erfolgreiches Lobbying gegen Staatsvertrag

Das Lobbying gegen den Staatsvertrag von 2001 mit Deutschland erweist sich als erfolgreich. Im Oktober 2002 entscheidet sich erst der Nationalrat mit 105 zu 79 Stimmen gegen die Ratifizierung. Im März 2003 folgt ihm der Ständerat mit 30 gegen 13 Stimmen. Entscheidend bei der Meinungsbildung vieler Parlamentarier war, dass sich die Direktbetroffenen (Flughafen, Swiss, die Zürcher Regierung, der inzwischen gewählte Zürcher Stadtpräsident) vehement gegen den Staatsvertrag aussprachen. Einige Parlamentarier mögen sich dabei des hohen Risikos ihres Nein für die Zürcher Bevölkerung durchaus bewusst gewesen sein – und es den Zürchern gegönnt haben, wenn sie es denn selber wollten. Ex-Regierungsrat Buschor vergleicht die damalige Risikostrategie mit Pokern.

Einen Monat später erlässt die deutsche Regierung einseitige Massnahmen. Zwar verzichtet sie auf eine zahlenmässige Begrenzung der Anflüge über Süddeutschland, die vor einem internationalen Gericht womöglich in der Tat einen schweren Stand gehabt hätten. Aber sie erlässt restriktive Ruhezeiten für die süddeutsche Bevölkerung in Grenznähe, nachts und am Wochenende. Schweizer Klagen dagegen scheitern erst am deutschen Verwaltungsgericht (gegen die Übergangsregelung) und später auch in der EU-Kommission und vor dem europäischen Gerichtshof (EuGH). Den Lärmschutz eines touristisch erschlossenen Gebiets beurteilen die Gerichte nicht als diskriminierend.

Im Juli 2003 demonstrieren Tausende gegen die Südanflüge in Zürich und machen Bundesrat Leuenberger verantwortlich («Moritz der Schreckliche»). Sechs Jahre später trifft sich Bundesrat Leuenberger im kleinen Kreis zur Debatte mit dem deutschen Philosophen Peter Sloterdijk im Restaurant Adlisberg hinter dem Dolder. Sloterdijk hat drei Jahre zuvor ein Buch über das Ressentiment geschrieben, das er für stärker hält als alle Fakten («Zorn und Zeit»). Die Wirtin ist geehrt und bittet die beiden, sich im Gästebuch zu verewigen. Zum Abschied schreit ein Stammgast Leuenberger eine wilde Tirade von Schimpfwörtern nach. Er hält ihn verantwortlich für seine seit Jahren gestörte Nachtruhe durch die Anflüge in der Südschneise. Dabei hätte sein Staatsvertrag von 2001 genau dies verhindert.

* Fabian Hayoz, Lobbying und Aussenpolitik. Das Scheitern des deutsch-schweizerischen Staatsvertrages zur Regelung der Nordanflüge auf den Flughafen Zürich von 2001, Dissertation Uni Bern, 2015.

** Der Autor gehört auch zu den Betroffenen, hat aber schalldichte Fenster und einen guten Schlaf. (Tages-Anzeiger)

Erstellt: 08.09.2017, 19:23 Uhr

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In Zahlen

2 Stunden

Deutschland verlängerte 2003 einseitig das Nachtflug­verbot über Süddeutschland morgens und abends gegenüber dem Staatsvertrag um je eine Stunde.

97'900

Die Zahl der Nordanflüge (Piste 14) im Jahr 2016. Der Staatsvertrag von 2001 sah maximal 100'000 jährlich vor.

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