Brüssel weicht Lohnschutz weiter auf

Ein neues Dokument macht klar, dass die Garantien der EU im Rahmenabkommen wertlos sind.

Kosmetische Korrekturen reichen jetzt nicht mehr:  Treffen des Bundesrats mit Gewerkschaften im März 2019. Foto: Keystone

Kosmetische Korrekturen reichen jetzt nicht mehr: Treffen des Bundesrats mit Gewerkschaften im März 2019. Foto: Keystone

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Das Papier nennt sich «Leitfaden für Entsendungen». Es ist der Entwurf eines offiziellen Dokuments der EU-Kommission. Darin legt die Kommission fest, wie der Lohnschutz in den EU-Ländern umgesetzt werden soll. Die Leitlinien definieren, welche und wie viele Lohnschutzmassnahmen ein EU-Land bei aus dem Ausland entsandten Monteuren, Programmierern oder Serviceleuten durchführen darf.

Das Dokument klingt unverfänglich, ist aber für die Schweiz höchst brisant. Denn wenn die Schweiz ein Rahmenabkommen mit der EU abschliesst, gilt der Leitfaden auch für sie. Beim Schweizerischen Gewerkschaftsbund schrillten jedenfalls sofort die Alarmglocken, als man das Papier zu Gesicht bekam. SGB-Chefökonom Daniel Lampart spricht vom «drohenden Ende der flankierenden Massnahmen, wie sie die Schweiz bisher kannte».

Denn: Das Dokument zeigt, dass die EU die bestehenden Lohnschutzmassnahmen noch einmal erheblich schwächen will. Und vor allem stellt es bisher unbestrittene Schweizer Lohnschutzmassnahmen infrage, für welche das Rahmenabkommen keine Garantien vorsieht. Das heisst, die EU könnte sie der Schweiz nach der Unterzeichnung des Rahmenabkommens ohne weiteres verbieten. Damit würden die Leitlinien die Schweizer Lohnschutzmassnahmen im Mark treffen.

«Für unser Land wäre ein solches Kontrollverbot hoch problematisch.»Luca Cirigliano, Zentralsekretär des Schweizerischen Gewerkschaftsbundes (SGB)

Der brisanteste Punkt im Rundschreiben der EU-Kommission: Länder dürfen bei ausländischen Arbeitern, die weniger als acht Tage vor Ort arbeiten, keine Lohnkontrollen und keine Massnahmen zum Lohnschutz mehr durchführen. Nach Ansicht der EU-Kommission wäre dies «unverhältnismässig». Weil das Rahmenabkommen für diese neue Regelung der Schweiz keine Ausnahmen zugesteht, würde diese Rechtsauslegung auch für die Schweiz gelten, sobald sie das Abkommen unterzeichnet.

Es sei «sehr überraschend und verheerend», dass Firmen, die Arbeiter für weniger als acht Tage in ein anderes Land entsenden, nicht mehr kontrolliert werden dürfen, sagt Luca Cirigliano, Zentralsekretär des Schweizerischen Gewerkschaftsbundes (SGB). «Für unser Land wäre ein solches Kontrollverbot hoch problematisch», so Cirigliano. «Denn der grösste Teil der Entsandten in der Schweiz leistet Kurzeinsätze.»

EU will keine Voranmeldefristen mehr tolerieren

Erstmals bestätigt sich auch die grosse Befürchtung der Gewerkschaften. Sie behaupteten immer, das grösste Problem des vorliegenden Abkommens seien nicht die im Einzelnen geregelten Lohnschutzmassnahmen, sondern die Tatsache, dass die Schweiz künftig neues EU-Recht praktisch unbesehen übernehmen müsse. Gewerkschaftsjurist Cirigliano: «Die Risiken sind nicht kalkulierbar.»

Die flankierenden Massnahmen erlauben der Schweiz heute noch strengere Lohnschutzmassnahmen als den EU-Ländern. Der Bundesrat wollte bei den Verhandlungen zum Rahmenabkommen eine totale Aushöhlung der flankierenden Massnahmen verhindern. Die EU räumt der Schweiz im Entwurf zum Vertrag denn auch gewisse Garantien ein. Dazu gehört eine minimale Voranmeldefrist von vier Tagen für ausländische Firmen. Dank dieser Frist sollen Schweizer Kontrolleure in problematischen Branchen genügend Vorlaufzeit haben, um Firmen, die Lohndumping betreiben, aufzuspüren. In der EU sind Voranmeldefristen hoch umstritten.

Aus dem Entwurf des Leitfadens für Entsendungen der EU-Kommission: «So schliesst die Richtlinie beispielsweise die (Kontroll-)vorschriften bezüglich Lohn und Ferienentschädigungen aus, wenn die Arbeiten weniger als acht Tage dauern (mit Ausnahme des Bausektors). Alle administrativen Anforderungen und Kontrollmassnahmen, die vor allem darauf abzielen, die Einhaltung der Vorschriften zu gewährleisten sind, für solche Arbeitnehmer kaum zu rechtfertigen.»

Die neue Brüsseler Praxis stellt nun aber sogar die bestehenden Fristen und damit den Schweizer Kompromiss im Rahmenabkommen infrage. Denn das Rundschreiben hält in aller Deutlichkeit fest, dass selbst Voranmeldefristen von «wenigen Stunden» nicht im ­Sinne der EU-Vorschriften sind. Jene wenigen EU-Länder, die noch kurze Anmeldefristen haben, werden sie gemäss diesem Rundschreiben wohl auch noch abschaffen müssen.

Wenn in den EU-Ländern keine Voranmeldefristen ­toleriert werden, wird die EU die Garantien der Schweiz ebenfalls so restriktiv wie möglich auslegen. Das könnte sie tun, indem sie die Branchen und Regionen, in welchen die Schweiz die Regel anwenden darf, auf ein Minimum beschränkt. «Sie werden die Garantien so stark einschränken, dass die garantierte Regel praktisch nicht mehr zum Tragen kommt», ist Gewerkschafter Cirigliano überzeugt.

Die letzten Chancen für das Rahmenabkommen schwinden

Die neue Entwicklung dürfte das endgültige Aus für den vorliegenden Rahmenvertrag bedeuten. Eine ausgedehnte Konsultation bei Parteien und Sozialpartnern hatte bereits zuvor ergeben, dass der Bundesrat zwar das Konstrukt des Rahmenvertrags akzeptieren und den Kern der bilateralen Verträge der Rechtsentwicklung und der Rechtsprechung der EU unterstellen kann. Er soll aber in Nachverhandlungen bessere Ausnahmeregelungen für die Lohnschutzmassnahmen sichern.

Nach der neusten Entwicklung reichen solche kosmetischen Nachverhandlungen den Gewerkschaften und der Linken aber nicht mehr. Lampart: «Es ist jetzt endgültig klar, dass ein Rahmenabkommen nur möglich ist, wenn die Übernahme der Entsendericht­linie ausgeschlossen wird.» Eine Mehrheit für ein kosmetisch revidiertes Rahmenabkommen ist ausser Sichtweite. «Die neue EU-Praxis ist der Nagel im Sarg des Rahmenabkommens», schätzen mit dem Dossier vertraute Kreise im Bundeshaus. Das Aussendepartement wollte die neue Entwicklung nicht kommentieren.



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Erstellt: 05.05.2019, 08:52 Uhr

Rechtsgutachten fordert Ständemehr

Das Rahmenabkommen soll dem obligatorischen Referendum unterstellt werden.

Wie stimmen wir über das Rahmenabkommen ab, wenn der Bundesrat im Juni der Unterzeichnung zustimmt? Der Zürcher Rechtsprofessor Andreas Glaser hat die Frage untersucht und kommt zu brisanten Schlüssen.

Glaser lehrt Staats-, Verwaltungs- und Europarecht. Er fordert, das Abkommen dem obligatorischen Referendum zu unterstellen. Damit könnten die Gegner auf die Unterschriftensammlung verzichten, und die Vorlage müsste neben dem Volksmehr auch die Mehrheit der Stände gewinnen. Dies würde eine Zustimmung schwieriger machen. Glaser hat das Gutachten im Auftrag von SVP-Nationalrat Gregor Rutz, dem früheren Zürcher FDP-Kantonsrat und NZZ-Redaktor Andreas Honegger sowie dem Zürcher Wirtschaftsprofessor Martin Janssen erarbeitet.

Das Rahmenabkommen erfüllt laut Glaser sowohl die Bedingungen des in der Bundesverfassung verankerten Staatsvertragsreferendums als auch jene Fälle, in denen Bundesrat und Parlament ein obligatorisches Referendum befürworteten, obwohl dies nicht zwingend nötig war, wie zum Beispiel 1992 bei der Abstimmung über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR). Das institutionelle Abkommen enthalte Bestimmungen mit «verfassungsmässigem Charakter» und sei deshalb «zwingend» Volk und Ständen vorzulegen. Das Aussendepartement nimmt auf Anfrage nicht Stellung. Es hat in Sitzungen von Parlamentskommissionen aber offenbar verlauten lassen, es sei anderer Meinung.

Zustimmung bei den grossen Parteien

Die Exponenten der grossen Parteien sehen es hingegen wie Andreas Glaser. «Der Fall ist meines Erachtens klar», sagt CVP-Präsident Gerhard Pfister. Das Abkommen sei von grosser Tragweite und betreffe sowohl die Politik als solche wie auch die Institutionen der Schweiz. «Es ist deshalb unbedingt dem obligatorischen Referendum zu unterstellen.»

Auch FDP-Präsidentin Petra Gössi hält nichts von Abstimmungstaktik. «Das Abkommen ist dem Volk ohne Wenn und Aber vorzulegen», sagt sie. «Wenn das dazu führt, dass auch das Ständemehr erreicht werden muss, dann ist das so.» Und auch SP-Vizepräsident Beat Jans sieht das ähnlich: «Persönlich finde ich, dass man das Abkommen sowieso dem Volk vorlegen soll.»

Dominik Feusi

Freihandelsabkommen: Vorbild Kanada?

Am Dienstag veröffentlichte der Europäische Gerichtshof (EuGH) ein bindendes Gutachten über das Schiedsgericht, welches nach Inkrafttreten des Ceta-­Abkommens zwischen der EU und Kanada bei Meinungsverschiedenheiten zwischen Investoren und Staaten entscheiden soll. Es ist unabhängig und untersteht nicht wie das Schiedsgericht im Entwurf des Rahmenabkommens dem Europäischen Gerichtshof.

Der EuGH war von Belgien zur Beurteilung dieses Schiedsgerichts aufgefordert worden. Jetzt hielt er fest, dass ein Vertrag, der ein Gericht zur Auslegung der Übereinkunft schafft, grundsätzlich mit dem Unionsrecht vereinbar sei. Dies auch dann, wenn diese Auslegung bindend sei. Das entfacht die Debatte neu, ob nicht ein umfassender Freihandelsvertrag sinnvoller wäre als das institutionelle Abkommen. Der Vertrag wurde von der EU und Kanada unterzeichnet, aber noch nicht von allen EU-Staaten ratifiziert.

Wie die Bilateralen – aber ohne Personenfreizügigkeit

Das Abkommen zwischen der EU und Kanada geht inhaltlich weit über übliche Freihandelsverträge hinaus. Es schafft gegenseitigen Marktzutritt, Zugang zum öffentlichen Beschaffungswesen und bringt die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen – genau so, wie die bilateralen Verträge zwischen der EU und der Schweiz, allerdings ohne die umstrittene Personenfreizügigkeit.

Neben dem nun bestätigten Schiedsgericht für Streitigkeiten über Investitionen kennt das Ceta-­Abkommen auch ein Schiedsgericht für Konflikte zwischen den Vertragsparteien, aber ohne dass dieses bei Auslegungsfragen an den EuGH gelangen und an dessen Auslegung gebunden ist, wie es die EU von der Schweiz im vorgesehenen Rahmenabkommen verlangt. Dieses Schiedsgericht wurde bisher nicht infrage gestellt.

Ceta ist ein dynamisches Abkommen, wie es der EU für die Beziehungen zur Schweiz vorschwebt, aber eine Verpflichtung Kanadas zum Nachvollzug von EU-Recht wie im Entwurf des Rahmenabkommens zwischen der EU und der Schweiz gibt es nicht. Dafür enthält Ceta Regeln für den Arbeitnehmerschutz – ein Anliegen, das der Schweiz ebenfalls wichtig wäre. Die Schweiz könnte sich diesem Abkommen entweder anschliessen, müsste sich dann allerdings mit dem bestehenden Text zufriedengeben. Oder sie könnte auf Basis von Ceta ein eigenes Abkommen aushandeln.

SVP-Fraktionschef Thomas ­Aeschi verärgert

Das Kanada-Abkommen wurde deshalb neben einer Neuauflage des EWR immer wieder als Alternative zum Rahmenabkommen ins Spiel gebracht. Der Bundesrat liess auf Vorstösse aus dem Parlament jeweils ausrichten, dass er dies als «Rückschritt im Vergleich zu den heutigen bilateralen Verträgen» ansehe.

SVP-Fraktionschef Thomas ­Aeschi ärgert diese Haltung. Er findet, der Bundesrat solle der EU ein solches Abkommen vorschlagen, statt sich von vornherein dagegen zu wehren. Auch CVP-Präsident Gerhard Pfister sagt: «Ich habe Mühe damit, wenn das EDA behauptet, das vorliegende Abkommen sei alternativlos.» Das Rahmenabkommen werde selbst nach den Wahlen nicht mehrheitsfähig sein, da weder die SP noch seine Partei ihre Haltung ändern würden. «Der Bundesrat muss früher oder später andere Modelle wie das Kanada-Abkommen ernsthaft prüfen.» Nationalrat Hans-Peter Portmann (FDP, ZH) findet das unnötig: «Das Schiedsgericht im Rahmenabkommen gibt uns die Garantie für ein faires Verfahren.»



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Glossar: Das bedeuten die technischen Begriffe

Rahmenabkommen
Damit wollen die EU und die Schweiz einen Rahmen für fünf bestehende und alle künftigen bilateralen Abkommen definieren. Kern des Rahmenabkommens ist die dynamische Rechtsübernahme. «Dynamisch» heisst, dass die bilateralen Abkommen künftig grundsätzlich angepasst werden, wenn die EU ihre Gesetze ändert. Die Schweiz hat das Recht, Änderungen abzulehnen, muss aber Strafen seitens der EU in Kauf nehmen. Im Streitfall soll ein Schiedsgericht entscheiden, das aber an die Entscheide des EU-Gerichtshofs gebunden ist.

Entsendefirmen sind Unternehmen, die ihre Monteure, Bauarbeiter oder Programmierer im Ausland arbeiten lassen. Die Regeln der Personenfreizügigkeit schreiben vor, dass EU-Länder entsandte Mitarbeiter aus anderen EU-Ländern zulassen müssen. Weil die Schweiz bei der Personenfreizügigkeit mitmacht, muss sie ebenfalls entsandte Mitarbeiter von Firmen aus dem EU-Raum zulassen.

Entsenderichtlinien
Das ist ein EU-Gesetz zur Verhinderung von Lohndumping durch Entsendefirmen. Beispiel: Eine polnische Baufirma hat einen Auftrag in der Schweiz. Wenn sie ihren polnischen Mitarbeitern nur polnische Löhne zahlt, kann sie Aufträge in der Schweiz viel günstiger ausführen als eine Schweizer Firma. Diese müsste die Löhne senken, um konkurrenzfähig zu bleiben. Zur Verhinderung von Lohndumping schreibt das EU-Entsendegesetz vor, dass die Entsendefirma ihren Mitarbeitern den Lohn zahlen muss, der vor Ort gilt. Die polnische Firma muss also ihren Arbeitern Schweizer Löhne zahlen.

Durchsetzungsrichtlinie
Dieses EU-Gesetz regelt, welche Massnahmen zum Schutz vor Lohndumping durch Entsendefirmen erlaubt sind. Die Massnahmen dürfen für die Entsendefirmen nicht diskriminierend sein. Als diskriminierend gilt beispielsweise, wenn ein Land von Entsendefirmen verlangt, dass sie sich mehrere Tage im Voraus anmelden. Mögliche Massnahmen sind Lohnkontrollen.

Flankierende Massnahmen
Die Schweiz ist wegen ihrer hohen Löhne dem Lohndumping stärker ausgesetzt als andere Länder. Deshalb duldete die EU die schärferen Schweizer Lohnschutzmassnahmen (flankierende Massnahmen). Mit dem Rahmenabkommen soll die Schweiz aber mit einigen Ausnahmen die schwächeren EU-Normen übernehmen.

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