Analyse

Missverständnis Bankenunion

Europas Staatschefs sind sich uneins über die Ausgestaltung der Bankenunion. Ihr Hauptproblem ist konzeptuell: Die Staatschefs unterscheiden nicht zwischen dringenden und längerfristigen Aufgaben.

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Es ist ein hartes Tauziehen um die Bankenunion. In der Nacht auf heute haben die EU-Staatschefs ein weiteres Mal in Brüssel diskutiert. Herausgekommen sind ein 15-Punkte-Papier und eine Erklärung von Ratspräsident Herman Van Rompuy. Die Dokumente vermitteln eine Ahnung davon, wohin die Reise bei der Bankenunion gehen soll – im Konkreten gehen sie allerdings viel zu wenig weit.

Ob man nun EZB-Chef Mario Draghi oder Kommissionspräsident Juan Manuel Barroso zuhört: Europas Führung meint, mit einem Bekenntnis zur Bankenunion sei der Grundstein zur Krisenlösung gelegt. Das ist ein Fehlschluss. Zur Entspannung der Lage von Krisenstaaten und -banken werden die Worte und Visionen der Staatschefs kurzfristig nichts beitragen. Zumal ihre Pläne ein weit schlimmeres Problem reflektieren: In Europa liegt ein grundsätzliches Missverständnis darüber vor, wozu die Bankenunion überhaupt dienen soll.

Welche Bankenunion?

Gemäss gängiger Definition umfasst eine Bankenunion vier Teilbereiche. Wie sich aus den Erklärungen abzeichnet, ist die EU bloss bei zweien davon zum Voranschreiten gewillt. Konkrete Pläne gibt es etwa bei der Bankenregulierung. Vorgesehen ist, dass die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) ein einheitliches Regelwerk («single rulebook») für alle europäischen Banken entwickelt. Bei dieser Harmonisierung ein Wörtchen mitzureden hätte auch die Europäische Zentralbank, wobei der Entscheidungsmodus in den relevanten Gremien noch zu definieren bleibt.

Relativ klare Vorstellungen sind auch im zweiten Bereich vorhanden, der Bankenaufsicht. Europa scheint gewillt, innerhalb der Strukturen der EZB einen zusätzlichen Aufsichtsmechanismus für Banken einzuführen (den sogenannten «single supervisory mechanism», SSM). Damit erhält die Zentralbank mehr Macht, Geschäftszahlen der Banken einzufordern. Angefangen bei den Grossbanken, soll die EZB im Verlauf des Jahres 2013 ihre Aufsicht auf sämtliche Banken ausdehnen – wobei das exakte Ausmass des Mandats noch nicht definiert ist.

Vage bleibt vorerst, wie Europa die Einlagensicherung handhaben will. Wie der EU-Rat mitteilt, soll es vorerst bei einer Harmonisierung der Regeln bleiben. Konkret würde das wohl bedeuten, dass Länder wie Spanien ein ähnliches Versicherungssystem aufbauen müssen, wie es in Deutschland oder in der Schweiz bereits vorhanden ist. Dort steht letztlich der Staat gerade, um Sparguthaben in bestimmter Höhe zu garantieren und in Krisensituationen sogenannte Bank-Runs zu verhindern.

In die Zukunft verschoben haben Europas Staatschefs auch den vierten Teil: Die Schaffung einer Union zur Bankensanierung und -abwicklung. Erst wenn der SSM funktionsfähig sei, könnten über den Rettungsfonds ESM Gelder zur Rekapitalisierung von Banken bereitgestellt werden, heisst es in der Erklärung des EU-Rats. Es bleibt damit höchst fraglich, ob die Politik im Verlauf des nächsten Jahres wesentlich über Beschlüsse zur Harmonisierung der nationalen Bankenrettungsmechanismen hinauskommt.

Der Teufelskreis bleibt bestehen

Dabei wären gerade die letzten beiden Bereiche im Hinblick auf die Krisenlösung zentral. Aus den spanischen Krisenbanken fliessen nach wie vor Guthaben ab, weil Sparer kein Vertrauen in die Institute haben. Die Restrukturierung von Problembanken wie Bankia, Novagalicia, Catalunya Caixa oder Banco de Valencia ist längst überfällig. Ob jedoch der ESM dafür tatsächlich Gelder lockermachen wird, bleibt fraglich. Offiziellen Stimmen aus Brüssel zufolge werde es «sehr schwierig, direkte Bankenrekapitalisierungen vorzunehmen».

Zwar hat Spaniens Regierung mittlerweile konkrete Schritte eingeleitet, um faule Kredite im Umfang von bis zu 90 Milliarden Euro künftig in eine «Bad Bank» auszulagern. Das Portfolio aus Immobilien- und Konsumkrediten soll zur Hälfte vom Staat und von gesunden spanischen Banken getragen und über eine Laufzeit von 15 Jahren betreut werden. Bietet Europa für diese Übung keine direkten Bankhilfen an, so muss der spanische Staat für die Rekapitalisierung geradestehen. Der berüchtigte Teufelskreis zwischen Banken und Staaten, dessen Durchbruch erklärtes Ziel der EU-Staatschefs ist, würde auf diese Weise nicht entschärft.

Ein halbherziges Zwischending

Es stimmt schon, was Angela Merkel sagt – dass Europa Schritt für Schritt vorangehen und sich zur Schaffung einer Bankenunion die nötige Zeit lassen sollte. Doch auch diese Argumentation hat einen Haken, zumindest wenn man sie im Kontext der deutschen Vorstellungen betrachtet. Eine echte, wirkungsvolle Bankenunion würde nämlich einiges mehr beinhalten, als was der von Deutschland unterstützte Vorschlag der EU-Kommission aktuell vorsieht. Zum Beispiel eine mehr oder weniger explizite Garantie dafür, dass die Europäische Zentralbank tatsächlich als Lender of Last Resort im Bankensystem auftritt.

Oder die Schaffung einer starken, unabhängigen Behörde zur Rettung und Abwicklung von Banken, wie sie etwa der angesehene Ökonom Charles Wyplosz oder die Gruppe um Dirk Schoenmaker von der Duisenberg School of Business fordern. Die Behörde (sie hätte den Namen European Deposit Insurance and Resolution Authority) würde sich gleichzeitig darum kümmern, eine europaweite Einlagensicherung aufzubauen. Gegenüber der Zentralbank hätte sie die nötige Unabhängigkeit, um losgelöst von geldpolitischen Überlegungen über Leben und Tod einzelner Banken zu entscheiden.

Um effektiv zu funktionieren, bräuchte diese Behörde explizite Fiskalressourcen seitens der EU-Mitgliedsländer – oder zumindest die Garantie dafür, im Notfall Zugriff auf solche Ressourcen zu haben. Um Banken in Not zu helfen, braucht es schnelle Entscheidungswege, dafür liefert die Geschichte Beispiele zuhauf. Doch gerade davor, diese Entscheidungswege zu schaffen, drücken sich Europas Regierungen nach wie vor. Europas Vorgehen auf dem Weg zur Bankenunion ist ein Zwischending: Es ist weder pragmatisch in Bezug auf die aktuellen Krisenbanken, noch langfristig wirklich durchdacht.

Erstellt: 19.10.2012, 12:32 Uhr

Europa legt einen halbherzigen Bankenplan vor: Skyline in Frankfurt. (Bild: AFP )

Start einer gemeinsamen Bankenaufsicht

Nach anfänglichen Meinungsverschiedenheiten zwischen Deutschland und Frankreich hat sich der EU-Gipfel auf einen Start der europäischen Bankenaufsicht im kommenden Jahr geeinigt.

Bis Dezember solle ein politischer Rahmen für die Bankenunion stehen, worauf diese 2013 schrittweise umgesetzt werden solle.

Die EU-Kommission hatte im Auftrag der Staats- und Regierungschefs ursprünglich einen Vorschlag für die Bankenaufsicht ausgearbeitet, in dem es noch hiess, die neue Kontrollbehörde solle zum 1. Januar 2013 in Kraft treten.

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Renditen beinahe unverändert

Am heutigen Freitag bleiben die Börsen skeptisch. Die Renditen auf spanische Staatsanleihen 10-jähriger Laufzeit sanken nur unwesentlich von 5,3 auf 5,25 Prozent. In den Augen des französischen Präsidenten François Hollande ist dies nach wie vor zu viel. Italienische Anleihen notierten beinahe unverändert auf 4,74 Prozent. Dagegen gingen die Prämien für Kreditausfallversicherungen beider Länder um je gut 5 Prozent nach oben.

Geldrückflüsse nach Italien

Aus Statistiken der italienischen Zentralbank geht hervor, dass Italien im Sommer an Vertrauen hinzugewonnen hat. So stieg im Juni der Anteil ausländischer Eigner italienischer Staatsanleihen erstmals wieder an. «Die Investoren kommen zurück», wird ein Barclays-Stratege von der Nachrichtenagentur Bloomberg zitiert. Neben dem gestärkten Vertrauen trage auch die attraktive Risikoprämie zur Attraktivität der Bonds bei.

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