Die Bankenaufsicht soll zerlegt werden

Bürgerliche wollen die Finanzmarktaufsicht Finma aufspalten. Einige haben handfeste Interessen daran.

Finma-Direktor Mark Branson bei der Jahresmedienkonferenz im letzten Jahr in Bern. Foto: Anthony Anex (Keystone)

Finma-Direktor Mark Branson bei der Jahresmedienkonferenz im letzten Jahr in Bern. Foto: Anthony Anex (Keystone)

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Seit gestern ist es Tatsache. Die bür­­gerliche Mehrheit verlangt vom Bundesrat, er solle der Finanzmarktaufsicht (Finma) per Gesetz das Recht zur Regulierung wegnehmen. Der Nationalrat hat mit solider Mehrheit eine Motion gutgeheissen, die die «Gewaltentrennung in der Finanzmarktregulierung» verlangt. «Das ist, wie wenn man einem Handwerker seine Werkzeuge wegnehmen will», kommentiert SP-Nationalrätin Susanne Leutenegger Oberholzer.

Die Finma überwacht 210'000 Angestellte der Finanzbranche. Ihre Werkzeuge sind die Auslegung der Praxis. Gegründet wurde sie, um Kundengelder und Versicherungspolicen zu schützen, Geldwäscherei zu verhindern und die Wirtschaft vor einer Schuldenkrise zu bewahren. Ihr Direktor ist seit drei Jahren Mark Branson. Der frühere UBS-Banker hat sich als harter Hund hervorgetan und wird von der Branche angefeindet.

Sechs weitere Vorstösse von bürgerlicher Seite sind hängig, und alle wollen der Finma ans Fell. Leutenegger Oberholzer spricht von einer «Flut von Angriffen». Der einschneidendste stammte vom Zürcher SVP-Nationalrat Alfred Heer. Er verlangte in einer Initiative, die er gestern zurückzog, dass die Finma aufgelöst und der Kontrolle von Bundesrat Ueli Maurer unterstellt wird. Heer: «Die Finma führt ein Eigenleben und ist jeder politischen Kontrolle entzogen.»

«In Papier gegossene Praxis»

Heer macht – im Gegensatz zu anderen Politikern – kein Geheimnis aus seinen Motiven. «Unter meinen Kollegen habe ich viele Vermögensverwalter. Denen ist die Aufsichtspraxis sauer aufgestossen.» Er sei selber im Verwaltungsrat einer Vermögensverwaltungsfirma und wisse, was es bedeute, dauernd Anpassungen wegen neuer Finma-Rundschreiben machen zu müssen. «Auch Banker haben mir zugetragen, dass sie sich oft über die Finma ärgern. Jetzt müssen wir halt Druck machen.»

Heer sagt, er habe nichts gegen die Behörde, aber sie könne nicht «einfach das machen, was das Parlament tun sollte, nämlich Gesetze schreiben». Parallel läuft ein Aufsichtsverfahren vor der Geschäftsprüfungskommission, eingebracht von Inlandbanken und Vermögensverwaltern. Die Finma handle illegal. «Diese Vorstösse sind einzig und allein da, um die Finma zu schwächen», entgegnet Leutenegger Oberholzer.

«Es gibt keinen Anlass, 
die Regulierung der Finma 
zu beschneiden. Das macht ihre Arbeit voraussehbar.»
Daniel Zuberbühler, Anwalt

Ob die Finma unerlaubt reguliert, ist umstritten. Die Finma verneint, und Bundesrat Ueli Maurer sagte im Herbst im Ständerat, «dass sich die Finma an die gesetzlichen Vorgaben hält, auch wenn sie diese vielleicht etwas intensiv interpretiert». Die Finma widerspricht. Ihre Verordnungen und Rundschreiben seien «in Papier gegossene Aufsichts­praxis», so wie es die Eidgenössische Steuerverwaltung mit Kreis- und Rundschreiben tut. «Sie sorgen für Transparenz und Rechtssicherheit», davon profitierten auch die Beaufsichtigten, «so braucht es nicht Hunderte von Kontakten, um unsere Praxis zu erläutern».

Ein Beispiel: Die Finma verlangt in einem neueren Rundschreiben, dass ein Drittel aller Verwaltungsräte einer Bank unabhängig sein müssen, das heisst in keiner anderen Verbindung zur Bank stehen. Der Fall Pierin Vincenz bei der Kreditkartenfirma Aduno zeigt, dass Interessenkonflikte umgangen werden. Im Bankengesetz steht abstrakt: Die Befugnisse zwischen Verwaltungsrat und Geschäftsleitung seien «so abzugrenzen, dass eine sachgemässe Überwachung der Geschäftsführung gewährleistet ist». Dennoch behaupten Parlamentarier und die Kreise dahinter, der Aufsicht fehle «jede Legitimität, hier Gesetzgeber-­ähnlich tätig zu sein». Sie sei nicht befugt, Rundschreiben zu erlassen, um die Aufsichtsstruktur – die sogenannte Corporate Governance – zu definieren.

Unterschiedliche Motive

Dem widerspricht der frühere Finma-Vizepräsident und Anwalt Daniel Zuberbühler. «Es gibt keinen Anlass, die Regulierung der Finma zu beschneiden. Das macht die Arbeit der Aufsichtsbehörde voraussehbar und berechenbar.» Wenn eine Bank oder Vermögensverwalter nicht einverstanden sind, können sie das Rundschreiben anfechten.

Die Motive der Vorstösse sind verschieden. Die einen wollen weniger Vorschriften und Kosten, wie etwa Hannes Germann, Schaffhauser Ständerat (SVP) und Präsident der Ersparniskasse Schaffhausen. Die Regeln seien zu komplex und zu teuer. Andere finden, die Vorschriften schwächten den Finanzplatz international, so etwa SVP-Fraktionschef Thomas Aeschi. Und schliesslich gibt es eine Gruppe, die den Einfluss der Finma in internationalen Finanzgremien wie dem Basler Ausschuss der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich begrenzen wollen, darunter der Glarner BDP-Nationalrat Martin Landolt und Grossbanken. Sie vermuten, die Finma lobbyiere international hinter ihrem Rücken für härtere Bankenregeln.

Der Basler Ausschuss hat härtere Kapitalregeln durchgesetzt, die alle Länder anwenden müssen. Eine Finanzkrise wie 2008 soll die Realwirtschaft nicht nochmals in den Abgrund reissen und Steuerzahler zwingen, marode Banken zu retten. Als Folge haben Parlament und Bundesrat die Gesetze verschärft. Die UBS und die CS müssen mehr Eigenkapital halten, um Verluste zu tragen und im Notfall abgewickelt zu werden.

Private Revisoren opponieren

Auch flogen seit 2011 grosse Betrugsfälle auf, etwa Zins- und Kursmanipulation. Und schliesslich wurden riesige Mengen Geld krimineller Herkunft über Schweizer Banken gewaschen. Deshalb verschärften die Staaten ihre Empfehlungen. Das Parlament zog nach, die Finma setzte die Vorschriften um. Zum Teil sind es dieselben National- und Ständeräte, die die Finma zurückbinden wollen. Diese Zeitung hat nachgerechnet: Von den hängigen Revisionen von Rundschreiben und Finma-Verordnungen hat das Parlament 25 und der Bundesrat 3 verursacht. Zwei veranlasste die Finma selber.

Ein aktuelles Beispiel zeigt handfeste Interessen mit verkehrten Fronten. Die Finma will weniger regulieren als bisher. Bei risikolosen Kleinbanken reiche eine Bankenrevision alle 3 bis 5 Jahre, um Kosten zu sparen. Dagegen machen die externen Revisoren mobil. Sie sind der verlängerte Arm der Aufsicht und durchleuchten im Auftrag die dreihundert Banken und Sparkassen. Damit ver­dienen sie jährlich 100 Millionen. Die Honorare begleichen die Banken, doch am Ende berappen sie die Kunden mit höheren Gebühren von der UBS bis zur Ersparniskasse Schaffhausen.

«Ich kenne zahlreiche Vermögensverwalter. 
Denen ist die Aufsichtspraxis 
sauer aufgestossen.»
Alfred Heer, SVP-Nationalrat

Sollten die Revisoren nur noch alle drei bis fünf Jahre Aufsicht spielen, verlieren sie Honorare. Die Finma rechnet mit Einsparungen von jährlich 33 Millionen. Doch die Revisoren argumentieren, der Finma-Entwurf des Rundschreibens sei illegal. «Die Gesetzeskonformität von aufsichtsprüfungsfreien Jahren ist fraglich», schrieb Expertsuisse der Finma vor fünf Wochen. Die Bankenrevision müsse bei allen jährlich erfolgen.

Ein Experte findet dies entlarvend: «Ist klar, dass die so reagieren. Wenn weniger reguliert wird, schwimmen den Revisoren die Felle davon.» Sie haben mehrere Vertreter im Parlament, Alfred Heer ist einer, der prominenteste ist der Beirat von Expertsuisse, CVP-Ständerat Konrad Graber. Er war 2012 treibende Kraft hinter einem Vorstoss zur Finma. Er wollte geklärt haben, ob sie ihre Kompetenz überschreite. Ein externer Gutachter musste ran. Dem Bundesrat traute man nicht. Graber damals im Rat: «Solange solche Fragen unbeantwortet im Raum stehen, sind weitere Vorstösse und Kritikpunkte absehbar, und die Finma wird geschwächt, weil keine Ruhe einkehrt.»

Maurer wolle mehr Einfluss auf die Finma

Ende 2014 erfolgte die Antwort in einem 50-seitigen Bericht des Bundesrates und einer 100-seitigen Analyse der Zürcher Finanzrechtsprofessorin Sabine Kilgus. Der Tenor? Die Finma mache fast alles richtig. Es brauche nur kleine Anpassungen, etwa in der Kommunikation. Drei Jahre später die nächste Welle, die Finma muss erneut um ihre Existenz fürchten. «Es ist richtig, dass wir diese Fragen erneut prüfen», sagt Graber.

Die Vorzeichen stehen jetzt anders: Nicht mehr Eveline Widmer-Schlumpf leitet das Finanzdepartement, «die die Finma immer in Schutz nahm», so ein Insider, sondern Ueli Maurer. Er wolle «mehr Einfluss auf die Finma». Im Parlament regiert seit 2015 eine bürgerliche Mehrheit – «das ideale Zeitfenster, um die Finma zu zerlegen», so der Insider.

Kompetenzgerangel um Politik?

Maurer selber lehnt laut Ratsprotokoll alle Vorstösse ab, bis auf jenen Landolts, der die Rollen des Finanzdepartements und der Finma untersucht haben will. Dafür erhält er Support. Die Zürcher Professorin für Finanzmarktrecht, Seraina Grünewald, sagt: «Eine Standortbestimmung halte ich für sinnvoll, obwohl die Aufgabenverteilung aus meiner Sicht nicht prinzipiell infrage zu stellen ist.»

Sie sieht vor allem Handlungsbedarf in einem Bereich: Wo die Finma als «Repräsentantin der Schweiz» internationale Standards mitbestimmt, solle sie die Position des Bundesrates vertreten. Diese Standards seien die Richtschnur für Schweizer Gesetze und nähmen «entscheidende finanzpolitische Entscheide vorweg». Seraina Grünewald sagt, vielleicht müsste die Finma dem Parlament direkt rapportieren. «Das aber würde eine grundlegende Neuorientierung bedeuten.»

Wenig davon hält der frühere Finma-Vize Zuberbühler. «Die Vertretung von Finma, Nationalbank und Finanzdepartement in den internationalen Gremien ist gut geregelt.» Sein Eindruck ist, dass «das Finanzdepartement die Finma in die Schranken weisen will». Zwischen der Zentralbürokratie von Ueli Maurer und den Fachbehörden käme es «immer wieder zu einem Kompetenzgerangel». Das sei schon früher der Fall gewesen. «Die Finma muss geschützt werden.»

Erstellt: 07.03.2018, 11:59 Uhr

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