Geschlossene Gesellschaften

Jahrhundertelang konnten Schweizer ihren Wohnsitz nicht frei wählen. Besonders die Städte schotteten sich ab. Der Konflikt um die nationale Personenfreizügigkeit endete erst 1975.

Die Zürcher Stadtmauern richteten sich nicht nur gegen feindliche Armeen: Zuzüger waren bis 1848 nicht willkommen. Foto: Zentralbibliothek Zürich

Die Zürcher Stadtmauern richteten sich nicht nur gegen feindliche Armeen: Zuzüger waren bis 1848 nicht willkommen. Foto: Zentralbibliothek Zürich

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Wer im Jahr 1750 von Höngg ins benachbarte Zürich umziehen wollte, stand vor einer fast unmöglichen Aufgabe. Höngger (und alle anderen Landzürcher) hatten keine Chance, das Stadtzürcher Bürgerrecht zu bekommen. Vielleicht erhielten Zuzüger einen Job als Magd oder Hauslehrer. Nach ein paar Jahren mussten sie die Stadt wieder verlassen.

Legal von Höngg nach Zürich auszuwandern, war vor 250 Jahren wohl schwieriger, als derzeit in den USA eine Greencard zu bekommen.

Seit über einem Jahrzehnt streitet die Schweiz über die Personenfreizügigkeit mit Europa. Ein Ende lässt sich nicht absehen. Aus historischer Perspektive verwundert dieser Endloskonflikt wenig. Um die Personenfreizügigkeit innerhalb der Schweiz wurde nicht weniger als 200 Jahre lang gerungen.

Heute scheint es selbstverständlich, dass Bürger im eigenen Land frei herumziehen können. Dabei handelt es sich um ein relativ neues Phänomen. Noch bis vor 40 Jahren durften nicht alle Schweizer dort wohnen, wo sie wollten. Kantone hatten das Recht, verarmte Menschen, die Sozialhilfe brauchten, in deren Heimatort auszuschaffen. Erst 1975 setzten die Stimmbürger mit 76 Prozent die «uneingeschränkte Niederlassungsfreiheit» durch.

Die Städte weigerten sich, ihre Privilegien mit anderen zu teilen.

In der Schweiz der Neuzeit und des Ancien Régime (1512 bis 1798) klebten die Menschen formell an ihrem Geburtsort fest. Die alte Eidgenossenschaft war kein Staat im heutigen Sinne, vielmehr ein loses Bündnis von Städten und Kantonen. Gewisse Dinge wie die Aussenbeziehungen regelten sie zusammen, eine gemeinsame Bevölkerungspolitik gab es nicht. Das Niederlassungsrecht in einer Gemeinde bekam man von seiner Familie vererbt. Oder man musste es kaufen.

Viele Menschen zog es damals in die Städte. Diese boten zwei Vorteile: Für Stadtbürger galten keine feudalen Verpflichtungen. Und dank des Marktrechtes sowie weiterer wirtschaftlicher Privilegien hatten sich die Städte zu Zentren des Handwerks, des Handels und der Bildung entwickelt. Hier entstand das vermögende Bürgertum. Hier entstand das, was wir die moderne Welt nennen.

Doch die Schweizer Städte weigerten sich, ihre Vorrechte mit Auswärtigen zu teilen. Im 17. und 18. Jahrhundert schränkten sie deren Aufnahme ein, vergaben kaum noch Bürgerrechte und schrieben genau vor, wer wie lange zwischen ihren Mauern leben durfte. Heute würden wir sagen: Sie setzten strenge Zuwanderungskontingente durch. Auch viele Landgemeinden gewährten keine neuen Bürgerrechte mehr.

Zwei Klassen von Bewohnern

«In ganz Europa gab es die Tendenz, dass sich privilegierte Städte und Gemeinschaften gegen aussen abschotteten», sagt der Historiker Sandro Guzzi-Heeb. In der Schweiz schlug sich dies in der Bevölkerungsentwicklung nieder. Während die Bevölkerung auf dem Land im 18. Jahrhundert stark anwuchs, blieben die Städte dank ihrer Abriegelung ungefähr gleich klein. Zürich zählte 1780 gut 10 000 Einwohner.

All diese Einschränkungen hielten die Menschen nicht davon ab, ihr Glück in den Städten zu suchen. Und auch die Städte selber brauchten eine gewisse Anzahl Zuwanderer: um genug Personal für das Gewerbe zu haben. Und um den Bedarf reicher Familien an Gesinde abzudecken.

Die Städte lösten das Problem, indem sie zwei Klassen von Bewohnern schufen: die Bürger und die sogenannten Hintersassen, die man als Sans-­Papiers des Ancien Régime bezeichnen könnte. «Sie wurden geduldet, hatten aber keine politischen Rechte und konnten nur eingeschränkt am Wirtschaftsleben teilhaben», sagt Guzzi-Heeb.

Hintersassen durften keine Ausbildungen absolvieren. Lukrative Branchen blieben ihnen verschlossen, oft verrichteten sie harte, körperliche Arbeiten. Boden in den Städten zu kaufen, war ihnen untersagt. Von den damaligen Sozialwerken wie der Armenfürsorge wurden sie ausgeschlossen. Zudem mussten sie sich regelmässig um eine neue Bewilligung bemühen, die städtischen Behörden konnten sie jederzeit ausweisen.

Es gab nur eine Chance, in Zürich als Hintersasse ein Vermögen zu machen.

Es gab nur eine Chance, in Zürich als Hintersasse ein Vermögen zu machen: Indem man sich in neuen, wenig reglementierten Branchen durchsetzte. Dazu gehörten im 18. Jahrhundert das Perückenmachen, das Strumpfweben oder das Bedrucken von Indiennestoffen.

Eine noch schlechtere Stellung als die Hintersassen hatte das Gesinde. Mägde, Knechte, Gesellen, Wäscherinnen oder Hauslehrerinnen machten 1790 fast ein Drittel der Zürcher Bevölkerung aus (dazu kamen 7,7 Prozent Hintersassen). Der Aufenthalt des Hausgesindes wurde von Beginn weg zeitlich begrenzt. Zusätzlich unterstand es der direkten Aufsicht der Familie, bei der es diente. Diese Untergebenen – meist jung, ledig und weiblich – standen praktisch unter Vormundschaft.

Selbst bei verfolgten Glaubensbrüdern blieben die reformierten Schweizer Städte oft hart. Nach 1685 wurden die französischen Protestanten (Hugenotten) aus ihrer Heimat vertrieben. Einige kamen nach Zürich. Die dortigen Handwerker lernten von den Flüchtlingen, die oft fortschrittliche Textilkaufleute waren. Danach schickte Zürich die Hugenotten wieder fort.

Politische Unruhen fernhalten

Diese Strenge gegen Zuzüger schützte nicht nur die Monopole der Zünfte und Kaufleute. Sie sollte auch politische Unruhen fernhalten. Denn die Aufnahme neuer Bürger führe zu «Sittenveränderungen und vielen anderen Inconvenienzen», wie es 1781 in einem Bericht der Zürcher Regierung hiess.

Solche Sorgen waren begründet. «Die Ungleichheit zwischen Bürgern und Nichtbürgern führte im 18. Jahrhundert zu ständigen Konflikten», sagt Guzzi-Heeb. Am deutlichsten zeigte sich dies in Genf. Dank der Uhrenindustrie lebten dort besonders viele Hintersassen («Habitants» oder «Natifs» auf Französisch). Wegen ihrer anspruchsvollen Arbeit waren sie oft gut ausgebildet und verdienten entsprechend. Politisch mitreden durften sie trotzdem nicht. Gegen diese Benachteiligung wehrten sich die Habitants in mehreren Aufständen. Sie unterlagen, weil die Regierung Hilfe von verbündeten Armeen bekam. Alle Anführer wurden geköpft.

Auch in Zürich, Bern und Basel flackerten Tumulte auf. Doch die dortigen Hintersassen waren zu wenige und zu stark in Berufsgruppen zersplittert, um sich zu einer ernsthaften Kraft zu organisieren.

Trotzdem: Auf die Dauer vermochten die Schweizer Städte ihre Vorrechte nicht zu halten.

Die Idee, dass alle Menschen überall wohnen dürfen, roch im 18. Jahrhundert nach Umsturz. Formuliert hatten das Anliegen die französischen Aufklärer: Uneingeschränkte Niederlassungsfreiheit helfe den Menschen, das Beste aus sich zu machen, und nütze der Wirtschaft. Ausserdem setze sie Regierungen unter Verbesserungsdruck. So riet Voltaire den Herrschenden: «Regieren Sie so, dass alle Einwohner Lust haben zu bleiben und alle Fremden Lust haben hinzukommen.»

Der erste Versuch hielt nur fünf Jahre

Die Revolutionäre von 1789 machten die Idee zur Wirklichkeit und verordneten in Frankreich die Niederlassungsfreiheit. Eine Europa-Premiere.

Zu Beginn des Jahres 1798 kam es in verschiedenen Schweizer Städten zu revolutionären Erhebungen. Napoleon unterstützte die Aufständischen und besetzte Bern, die Schaltzentrale des Ancien Régime. Die Franzosen setzten darauf die erste helvetische Verfassung durch. Diese enthielt die meisten Errungenschaften der Französischen Revolution. Dazu gehörte das freie Wohnrecht.

Die erste uneingeschränkte Schweizer Personenfreizügigkeit hielt kaum fünf Jahre. 1803 eroberten die Kantone ihre Macht zurück und beerdigten die Helvetische Republik. Als eine der ersten Massnahmen strichen die konservativen Kräfte die Niederlassungsfreiheit und zogen die alten Schranken wieder hoch. Diesmal stiessen sie auf härteren Widerstand. Die Progressiven kämpften vehement für die Personenfreizügigkeit. «Diese Debatte prägte die politische Landschaft der Schweiz des 19. Jahrhunderts», sagt Guzzi-Heeb.

Diesmal kam die Aufweichung in kleinen Schritten: 1819 schlossen sich 13 Kantone zu einem Verbund zusammen, der allen Bewohnern, die für sich selber sorgen konnten, die Niederlassungsfreiheit zustand. Die meisten katholischen Kantone machten nicht mit, sie wollten reformierte oder verarmte Zuzüger fernhalten.

Die Verfassung des 1848 gegründeten Bundesstaates machte Schluss mit dem Durcheinander.

Die Verfassung des 1848 gegründeten Bundesstaates machte Schluss mit dem Durcheinander. Sie garantierte Schweizer Bürgern zum zweiten Mal nach 1798 die volle Niederlassungsfreiheit. Doch Ausnahmen blieben bestehen, für Juden zum Beispiel oder arme Menschen. «Ausserdem haben sich die Städte und Bürgergemeinschaften noch lange dagegen gewehrt, ihre Güter und Nutzungsrechte allen Schweizern zur Verfügung zu stellen», sagt Guzzi-Heeb. In vielen Fällen trennten sich die reichen Bürgergemeinden von den politischen Gemeinden. So verloren die Alteingesessenen ihre politischen Privilegien. Den vererbten Besitz brachten sie vor den Neuankömmlingen in Sicherheit.

Zur gleichen Zeit öffnete sich die Schweiz für ihre Nachbarländer. Vor dem 19. Jahrhundert gestalteten sich die Aussenbeziehungen aus heutiger Sicht diffus. «Die europäischen Staaten vor dem 18. Jahrhundert waren bürokratisch kaum organisiert. Es gab verschiedenste Pässe und Regeln, welche die Zuwanderung regelten», sagt Guzzi-Heeb. Erst die erstarkenden Nationalstaaten hätten ihre Migrationspolitik vereinheitlicht.

So auch die Schweiz. Das erste Freizügigkeitsabkommen unterschrieb sie mit Frankreich, bis 1876 bestanden mit allen Nachbarländern solche Vereinbarungen. Deren Bürger konnten fast ohne Formalitäten in die Schweiz umziehen. Eine Ausnahme galt für Deutsche, sie brauchten ein Leumundszeugnis. Trotzdem stellten sie in den 1860er-Jahren 14 Prozent der Stadtzürcher Bevölkerung.

Die Weltkriege schotteten ab

Der Erste Weltkrieg beendete dieses offene Europa. Nach 1914 erschwerten die meisten Länder die Einwanderung. 1931 richtete die Schweiz ihre Zuwanderung auf die Bedürfnisse der Wirtschaft aus. Dabei wurde unter anderem der Saisonnier-Status eingeführt, der bis ins Jahr 2000 bestehen blieb.

Nach dem Zweiten Weltkrieg gab es in Europa viele Arbeitslose. Um ausländische Konkurrenz von ihren Arbeitsmärkten fernzuhalten, machten die Länder ihre Grenzen noch undurchdringlicher.

Die 1951 gegründete Europäische Gemeinschaft (EG, heute EU) wollte solche Einschränkungen von Beginn weg abschaffen. Dahinter standen wirtschaftliche Überlegungen. Die EG setzte sich für den Abbau von Zöllen und Handelseinschränkungen ein. Als Konsequenz forderte sie die Personenfreizügigkeit: Wenn Waren keine Grenzen kennen, sollten sie auch für Menschen nicht gelten. Die Arbeitskräfte sollen innerhalb Europas dort eingesetzt werden, wo man sie am stärksten braucht.

Seit den 50er-Jahren hatten die europäischen Länder ihre Einwanderungsschranken graduell ­abgebaut. Der Vertrag von Amsterdam setzte die Personenfreizügigkeit 1999 vollständig durch. Drei Jahre später trat die Schweiz bei. Vorerst.


Hauptquelle: Rudolf Braun: Das ausgehende Ancien Régime in der Schweiz. Göttingen und Zürich 1984. (Tages-Anzeiger)

Erstellt: 06.10.2016, 22:53 Uhr

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