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Kesb-Entscheide überfordern Laienrichter

In vielen Zürcher Bezirken beurteilen Nichtjuristen Beschwerden in umstrittenen Kesb-Fällen. Dabei geschehen teils grobe Fehler. Jedes zweite Urteil wird korrigiert.

Dass Richter derart harte Worte in einem Urteil wählen, ist selten. Das Obergericht spricht von «groben Ver­fahrensfehlern», einem «gesetzwidrigen Verfahren» und «krass missachteten» Fristen. Der Adressat: der Bezirksrat Bülach. Der Kritikpunkt: dessen Vorgehen bei einem Rekurs gegen einen Kesb-Entscheid. Das Obergericht schickte den Fall deshalb zurück an den Bezirksrat.

Im Fall streitet sich ein geschiedenes Ehepaar seit Jahren um seine kleine ­Tochter. Mit einem Entscheid der Kesb war es nicht zufrieden – und hier kommt der Bezirksrat Bülach ins Spiel. Der Bezirksrat ist eine Verwaltungsbehörde des Kantons. Bei Kesb-Entscheiden ist er die erste Rechtsmittelinstanz und fungiert als Gericht.

Das scheint in Bülach Probleme zu verursachen. So wurde unter anderem nur einer Partei die Frist erstreckt, zu viele Leute haben das Urteil beraten, Unterschriften fehlten, und Protokolle wurden versäumt – und das nicht zum ersten Mal. Das Gericht hält fest: Wiederholt hätten Urteile des Bezirksrats ­Bülach wegen fehlerhafter Verfahrensleitung aufgehoben werden müssen.

Fehlendes Verständnis

Rainer J. Schweizer ist emeritierter ­Professor für öffentliches Recht an der Universität St. Gallen. Dass das Obergericht ­derartige Fehler feststellt, irritiere ihn, «überrascht mich aber nicht». Während die Kesb geschaffen wurden, um die ­Behörden zu professionalisieren, ­sitzen in den Bezirksräten mehrheitlich Laien. Kürzlich hat Schweizer in der Zeitschrift «Plädoyer» einen Aufsatz zum Thema veröffentlicht. Der Titel: «Keine Rechtsprechung ohne ausreichende Rechtskenntnisse».

Irritiert, «aber nicht überrascht»: Rainer J. Schweizer, Professor für öffentliches Recht an der Universität St. Gallen. Bild: Redaktion Tamedia
Irritiert, «aber nicht überrascht»: Rainer J. Schweizer, Professor für öffentliches Recht an der Universität St. Gallen. Bild: Redaktion Tamedia

Im Kanton Zürich wird nur die Hälfte der zwölf Bezirksräte von einem Juristen oder einer Juristin präsidiert. In acht ­Räten sind Juristen in der Minderheit. In Horgen und Pfäffikon hat es gar keine ­Juristen. «Das führt unweigerlich zu Problemen», sagt Schweizer.

Er wolle nicht polemisieren. Laien hätten ihre Berechtigung in diesen Gremien. Zum Beispiel eine Pflegefachfrau bei Kesb-Entscheiden. «Juristen sind keine besseren Menschen.» Aber: Sie hätten eine andere Sicht- und Herangehensweise an Sachverhalte – sie hätten eine andere «Kognition», denn aufgrund ihres Fachwissens hätten sie eine «präzisere Art des Verstehens» der Probleme eines Falles. Deshalb missachteten Nichtjuristen in den Bezirksräten oft «elementare Verfahrensregeln».

Wie häufig Bezirksräte bei familienrechtlichen Entscheiden von der nächsthöheren Instanz korrigiert werden, zeigen die Rechenschaftsberichte des Zürcher Obergerichts. Im letzten Jahr wurden 40 Prozent der Beschwerden gegen die Urteile der Bezirksräte, mit denen sich das Gericht materiell auseinandersetzen musste, mindestens teilweise gutgeheissen oder an den Rat zurückgewiesen. In den Vorjahren lag die Quote noch höher, bei rund 50 Prozent. In all diesen Fällen ging es um Kesb-Entscheide.

Andrea Schmidheiny, Sprecherin des Zürcher Obergerichts, relativiert die hohe Quote: «Die Zahl kann nicht einfach als alleinige Kennzahl für die Qualität der Arbeit der Vorinstanz herangezogen werden.» Gerade bei Ermessensentscheiden sei ein Einordnen in richtig oder falsch nicht opportun. Rainer Schweizer hingegen sagt: «90 Prozent der erstinstanzlichen Urteile sollten akzeptiert werden können.»

Bürgerliche Lösung

Beschwerden in Kesb-Fällen beurteilen die Bezirksräte erst seit 2013, als die neue Behörde eingeführt wurde. Diese heikle Aufgabe hat ihnen die bürgerliche Kantonsratsmehrheit übertragen – entgegen der ursprünglichen Absicht der Regierung, das Bezirksgericht zur Rekursinstanz zu machen. FDP-Kantonsrat Martin Farner sagte damals, die Bezirksräte fielen fachlich nicht ab, denn in ländlichen Gebieten seien auch die Bezirksgerichte mit Nichtjuristen besetzt. Dieses Argument ist inzwischen überholt, weil sich vor einem Jahr zwei Drittel aller Zürcher Stimmberechtigten für das Ende des Laienrichtertums ausgesprochen haben.

Andere, wie der damalige SVP-Kantonsrat und Jurist Gregor Rutz, wiesen darauf hin, dass die Bezirksräte schon seit jeher ­Rekursinstanz in solchen Fragen gewesen seien und einen guten Job gemacht hätten. Rutz ging mit Philipp Kutter von der CVP einig, der sagte: «Man sollte nicht immer nur so tun, als würden die reinen Profis alles besser machen.» Beide bewarben den bürgernahen Bezirksrat als «Gegengewicht zur rein fachlich orientierten Kesb».

Dass 40 bis 50 Prozent der Entscheide in zweiter Instanz korrigiert wurden, gibt Kutter zu denken: Man müsse die Hintergründe analysieren. Zugleich warnt er vor voreiligen Schlüssen. Im Bereich der Kesb gebe es viele neue Gesetze und wenig Erfahrung. «Alle müssen erst einmal lernen, mit den neuen Verfahren umzugehen – das gilt für Juristen genauso wie für Nichtjuristen.»

Unübersichtliche Fälle

Laut dem Zürcher Rechtsanwalt Bernhard Maag, der sich mit Kesb-Fällen beschäftigt, kommt noch ein Problem hinzu: Die Verfahren in diesem Feld seien so unübersichtlich, dass selbst Juristen Mühe bekundeten, die geltenden Bestimmungen zusammenzusuchen. Das mag Fälle wie jenen von Bülach teilweise erklären, entschuldigt sie laut Maag aber nicht. «Die Laien sind ein Problem, bei derart anspruchsvollen Fragen braucht es Fachwissen.» Es sei bedauerlich, dass man die Zuständigkeit nicht vom Bezirksrat aufs Bezirksgericht verlagerte.

Das findet auch SP-Kantonsrat und ­Jurist Davide Loss, der diesen Entscheid für einen seiner Klienten vor Bundesgericht angefochten hat, wenn auch erfolglos. Im Bezirk Horgen bestehe der Bezirksrat aus lauter Nichtjuristen, die im 20-Prozent-Pensum Entscheide einer Fachbehörde auf Rechtmässigkeit prüfen. Mangels juristischen Wissens müssten sie sich auf die Meinung des Ratsschreibers verlassen – «das ist weit weg von einem unabhängigen Gericht». Die Versprechen, dass sich das mit der Zeit einrenke, hätten sich nicht eingelöst.

SVP-Kantonsrat Bruno Amacker, selbst Jurist und Bezirksrichter, hält dagegen: Laien seien kein Problem, solange die Parteien nur Kandidaten mit dem notwendigen Rüstzeug für den Bezirksrat aufstellten. «Natürlich gehören juristische Kenntnisse dazu, aber Jurist muss man nicht sein.» Es schade nichts, wenn Leute mit anderem Hintergrund dort ihre Erfahrung einbrächten.

Gesetzesänderung gefordert

Die kantonale Justizdirektion äussert sich nicht zur Qualität der Rechtssprechung durch die Bezirksräte; diese Beurteilung geschehe durch die höheren Gerichtsinstanzen. In Zürich sind diese übergeordneten Instanzen laut Rainer J. Schweizer mit «schweizweit anerkannt hervorragenden» Richterinnen und Richtern besetzt. Diese würden die ­Fehler erkennen und wenn möglich «heilen» oder ansonsten an die Räte zurückschicken.

Seiner Ansicht nach darf es aber nicht sein, dass man nur dann zu seinem Recht kommt, wenn man genug Geld und Schnauf mitbringt, um an die zweite Instanz zu gelangen. Man müsse sich fragen, wie viel Zeit für die Streitparteien verloren geht, wenn das erstinstanzliche Beschwerdeverfahren wegen mangelnder Fachkompetenz «für die Katz» ist.

Kritisch würde es laut Schweizer zudem, wenn dereinst ein Fall an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte gezogen würde. Dieser hält ein gemischtes Gericht aus Berufs- und Laienrichtern für ungenügend, sofern es keine Regelung für die Auswahl der Laien gibt. «Eine solche Regelung fehlt für die Zürcher Bezirksräte.» Er fordert eine Gesetzesänderung. «Es darf nicht mehr sein, dass wie in Horgen und Pfäffikon gar keine Juristen im Bezirksrat sitzen.» Zudem müssten die gerichtlichen Funktionen des Rats strikte von seinen Aufsichtsaufgaben getrennt werden. Die heutigen institutionellen Mängel gingen immer zulasten der jeweiligen Bezirksbewohner.

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