Wieso der Zürcher Gemeinderat auch im Geheimen tagen könnte

Das «Geheimparlament» möglich macht eine Bestimmung, die Experten für «wenig glücklich» formuliert halten.

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Es ist ein Grundpfeiler des demokratischen Rechtsstaates: Sitzungen von Parlamenten sind öffentlich. Damit sollen Hinterzimmerdeals und Geheimabsprachen von Mächtigen verhindert werden.

Vor diesem Hintergrund mutet Artikel 31 der Zürcher Gemeindeordnung, der Verfassung der Stadt, seltsam an. «Die Verhandlungen des Gemeinderates sind öffentlich», heisst es dort zwar einleitend. Doch dann folgen die Sätze: «Auf Begehren des Stadtrates oder der Mehrheit des Gemeinderates ist die Öffentlichkeit auszuschliessen oder eine geheime Beratung durchzuführen. Bei geheimer Beratung besteht für die Mitglieder des Gemeinderates Schweigepflicht.»

Laut dieser Bestimmung könnte das Stadtparlament also per Mehrheitsbeschluss oder auf ­Geheiss des Stadtrates Geheimsitzungen abhalten. Die Tribüne würde gesperrt, Medienschaffende wären ausgeschlossen. Ein Freipass für Geheimpolitik im 21. Jahrhundert, und das im rot-grünen Zürich? Wie lässt sich ­das mit dem Öffentlichkeitsprinzip und Transparenzgebot vereinbaren?

Persönlichkeitsschutz und Vertragsverhandlungen

«Das ist kein Freipass für Geheimpolitik und auch keine Zürcher Spezialität», beschwichtigt Andreas Ammann, Leiter der Stadtzürcher Parlamentsdienste. Viele Parlamente in der Schweiz hätten ähnliche Regelungen, so auch der Kantons- und der Nationalrat. In der Bundesverfasssung heisst es: «Sitzungen der Räte sind öffentlich. Das Gesetz kann Ausnahmen vorsehen.» In der Stadt Zürich lässt sich die Bestimmung für Geheimberatungen übrigens seit 1946 nachweisen.

Laut Ammann sieht das kantonale Gemeindegesetz für Gemeindeversammlungen und -parlamente den Ausschluss der Öffentlichkeit unter ganz bestimmten Voraussetzungen vor. Diese werden im Gesetz über die Information und den Datenschutz präzisiert: «Das öffentliche Organ verweigert die Bekanntgabe von Informationen ganz oder teilweise oder schiebt sie auf, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht.» 

Einem Entscheid für den Ausschluss der Öffentlichkeit muss laut Ammann stets eine Interessenabwägung gemäss dieser Bestimmung vorausgehen, zudem müsse geprüft werden, ob die Einschränkung verhältnismässig sei. Denkbare Gründe sind etwa auf Bundesebene Fragen der nationalen Sicherheit, auf kommunaler Ebene der Persönlichkeitsschutz oder Geschäftsgeheimnisse städtischer Dienstabteilungen in Vertragsverhandlungen.

Als Beispiel nennt Ammann ein Geschäft, das der Gemeinderat im Jahr 2015 behandelte. Damals wurden Aktien der Kraftwerke Hinterrhein AG in einem Bieterverfahren zum Verkauf angeboten. Der Rat musste den Zusatzkredit für das Gebot des Elektrizitätswerks der Stadt Zürich (EWZ) dringlich bewilligen. Doch die Gebotshöhe des EWZ konnte nicht öffentlich verhandelt werden, weil dies einen erheblichen Wettbewerbsnachteil nach sich gezogen hätte. Allerdings wurde auch in diesem Fall die Öffentlichkeit nicht ausgeschlossen, sondern statt der konkreten Gebotshöhe lediglich ein finanzieller Handlungsspielraum genannt.

«Theoretisch wäre ein gewisses Missbrauchspotenzial vorhanden.»Thomas Widmer, Politikwissenschaftler

Thomas Widmer, Professor für Politikwissenschaft an der Universität Zürich, hält die jetzige Formulierung des Geheimparagrafen in der Zürcher Gemeindeordnung für «wenig glücklich», wie er sagt. «Sie ist sehr weitreichend, weil sie nicht einschränkt, worum es explizit geht, theoretisch wäre ein gewisses Missbrauchspotenzial vorhanden.» Dennoch hält Widmer die Angst vor Geheim- oder Kabinettspolitik für übertrieben: «Unser politisches System bietet genügend Sicherungen, damit das Parlament nicht zur Dunkelkammer mutiert.»

Auch Andrea Töndury, stellvertretender Rechtskonsulent des Stadtrats, räumt ein, dass die Formulierung interpretationsbedürftig wäre – wenn nicht das höherrangige Recht Vorgaben für den Öffentlichkeitsausschluss kennen würde. «Man könnte das so verstehen, dass der Stadtrat den Ausschluss der Öffentlichkeit von sich aus anordnen könnte.» In einem politisch weniger gefestigten System wäre eine solche Bestimmung womöglich heikel, sagt der Rechtsanwalt.

Deshalb prüft die Stadt bei der anstehenden Revision der Gemeindeordnung nun die Streichung des Passus, wie Töndury sagt: «Das kantonale Gemeindegesetz enthält heute inhaltlich eine abschliessende Regelung, und die Stadt Zürich muss sich an diese Vorgabe halten.» Das letzte Wort zur Revision der ­Gemeindeordnung haben die Stimmberechtigten.

Nationale Aktion rief zu Tribünenbesuchen auf

In den letzten Jahrzehnten ist der Geheimparagraf im Zürcher Stadtparlament nicht mehr zur Anwendung gekommen, wie Andreas Ammann bestätigt. Er führt dies nicht zuletzt auf die restriktive Anwendung der Norm zurück. Auch der ehemalige AL-Gemeinderat Niklaus Scherr, der von 1978 bis 2017 im Stadtparlament sass, kann sich an keine Geheimberatung erinnern.

Zum Ausschluss der Öffentlichkeit sei es hingegen gekommen, so etwa bei Einbürgerungsgeschäften in den 80er-Jahren. Laut Scherr hat die rechte Na­tionale Aktion damals zu Tribünenbesuchen aufgerufen und ­Einbürgerungskandidaten namentlich angeprangert. Bei Einbürgerungen mussten übrigens auch Journalisten bis Ende der 90er-Jahre jeweils den Ratssaal verlassen.

Selbst auf Bundesebene, wo Militärgeheimnisse und Informationen der Nachrichtendienste betroffen sein können, liegt der letzte Antrag auf Ausschluss der Öffentlichkeit Jahrzehnte zurück, wie Rechtsanwalt Töndury sagt. Der Zürcher Kantonsrat verzichtet selbst bei der Behandlung von Begnadigungen auf den Ausschluss und begnügt sich mit einer Anonymisierung.

Der Paragraf sei ein weitgehend toter Buchstabe

Für Politologe Thomas Widmer ist der umstrittene Paragraf in Zürichs Gemeindeordnung ein «weitgehend toter Buchstabe». Einen der Gründe dafür sieht er darin, dass «Geheimpolitik» auch im heutigen System mit öffentlichen Parlamentsdebatten möglich ist. «Wenn die massgeblichen politischen Kräfte im Gemeinderat der Auffassung sind, es brauche eine Absprache unter Ausschluss der Öffentlichkeit, weil sich dann etwa eher ein Konsens erzielen lässt, können sie das in den vorberatenden Kommissionen oder andernorts bereits heute tun.» Das lasse sich auch kaum verhindern.

Auch Alt-Gemeinderat Scherr verweist auf diese Möglichkeit. Als Beispiel nennt er die Vereinbarung des Stadtrats mit der CS über ein zusätzliches Liegenschaften-Kaufpaket als Ergänzung zur Stadion-Vorlage. In diesem Fall wurde die Kommission vollständig informiert, im Gemeinderat durften lediglich die Zahl der Wohnungen und der Gesamtpreis genannt werden. Ein solches Vorgehen sei bei vertraglichen Vereinbarungen nicht selten – die Kommission kennt alle Details, dem Plenum wird jedoch nicht alles kommuniziert.

Erstellt: 22.07.2019, 22:43 Uhr

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